Sentenza n. 4966/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Busto Garolfo aveva chiesto al TAR l’accertamento dell’inadempimento e l’esecuzione degli obblighi di ripristino ambientale previsti dalle convenzioni del 5 e 25 luglio 2002, stipulate nell’ambito dell’autorizzazione all’attività estrattiva, nonché, in subordine, il risarcimento dei danni. Le opere comprendevano la riconversione a bosco e prato, la realizzazione di zone umide, interventi di ingegneria naturalistica e percorsi di accesso. Dopo la fusione della società originaria titolare dell’attività estrattiva con Inerti Ecoter e la successiva cessione del ramo d’azienda a Solter, il Comune aveva ritenuto trasferiti alle società subentrate gli obblighi di ripristino. Il TAR aveva condannato Solter e Inerti al risarcimento del danno. Solter ha proposto appello deducendo: motivazione apparente per pedissequo richiamo a una precedente sentenza; difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura privatistica della convenzione; devoluzione della controversia agli arbitri per la presenza di una clausola compromissoria; inammissibilità dell’azione del Comune per la contemporanea iniziativa del Comune di Casorezzo; novazione degli obblighi originari per effetto del Protocollo d’intenti del 21 gennaio 2012; difetto di legittimazione passiva per mancata voltura dell’autorizzazione estrattiva e asserita assenza di continuità giuridica con la società originaria; violazione dell’art. 2560 c.c. nella cessione del ramo d’azienda; prescrizione; insussistenza dei presupposti del risarcimento, anche per effetto della nuova autorizzazione ambientale e della pretesa inerzia del Comune; omessa pronuncia sulla cancellazione di espressioni sconvenienti e sulla domanda risarcitoria collegata. Inerti ha proposto appello incidentale contestando la giurisdizione amministrativa, la mancata novazione, la prescrizione e il riconoscimento del danno non patrimoniale. Il Comune ha proposto appello incidentale contro la riduzione o il rigetto di alcune poste risarcitorie, contestando la valutazione della propria inerzia, il mancato riconoscimento del costo delle opere originarie, la quantificazione del danno non patrimoniale, l’oscuramento dei dati identificativi e la ricostruzione dei rapporti con il Comune di Casorezzo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale di Solter e gli appelli incidentali di Inerti e del Comune, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto sufficiente la motivazione per relationem, poiché il percorso logico-giuridico della decisione era individuabile e aveva consentito una critica puntuale. Ha confermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: le convenzioni del 2002, collegate al rilascio dell’autorizzazione estrattiva e funzionali al recupero del territorio, costituiscono accordi integrativi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990; la controversia riguarda l’esecuzione di obblighi pubblicistici di ripristino ambientale e non meri rapporti patrimoniali privatistici. Ha escluso l’arbitrato, poiché gli obblighi di ripristino ambientale sono indisponibili e non possono essere devoluti agli arbitri. Ha riconosciuto la legittimazione autonoma dei Comuni a tutelare il proprio territorio e la collettività amministrata; l’obbligazione di ripristino, avente prestazione indivisibile, può essere azionata separatamente da ciascun creditore. Il Protocollo d’intenti del 2012 non ha prodotto novazione, mancando una chiara volontà di estinguere gli obblighi originari, ma ha rappresentato un tentativo di porre rimedio all’inadempimento. Solter è stata ritenuta obbligata al ripristino perché il ramo d’azienda ceduto comprendeva l’attività estrattiva e la relativa autorizzazione; l’acquisto delle utilità connesse all’attività non può essere separato dagli obblighi ambientali che ne avevano consentito l’esercizio. La mancata voltura dell’autorizzazione non consente di eludere tali obblighi, anche perché Solter aveva manifestato la volontà di subentrare nelle convenzioni e nelle garanzie. L’art. 2560 c.c. non è stato ritenuto applicabile in modo incompatibile con la natura pubblicistica degli obblighi di ripristino. L’eccezione di prescrizione è stata respinta perché gli obblighi dovevano essere adempiuti progressivamente durante l’attività estrattiva e anche dopo la conclusione degli scavi, sicché il diritto non era anteriormente prescritto. La nuova autorizzazione ambientale del 2022 ha reso impossibile l’esecuzione delle opere originariamente previste, ma non ha escluso la responsabilità risarcitoria maturata per il precedente inadempimento; la nuova sistemazione dell’area è stata infatti determinata anche dalla prolungata inerzia delle società. La domanda del Comune non costituisce azione per danno ambientale ai sensi degli artt. 300 ss. d.lgs. 152/2006, bensì domanda di adempimento o risarcimento di obblighi convenzionali, con conseguente legittimazione dell’ente locale e giurisdizione amministrativa. Non è stata riconosciuta la duplicazione del danno patrimoniale pari al costo delle opere originarie, poiché il nuovo progetto autorizzato prevedeva il recupero dell’intera area. Il danno non patrimoniale è stato mantenuto nella misura liquidata dal TAR, tenendo conto del concorso colposo del Comune, che non aveva tempestivamente attivato diffida, esecuzione d’ufficio ed escussione delle fideiussioni; è stata inoltre esclusa una prova specifica del danno all’immagine. Il potere di oscurare i dati identificativi può essere esercitato d’ufficio dal giudice per esigenze di tutela dei diritti e della dignità degli interessati. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni collegate al rilascio di un titolo amministrativo e funzionali alla conformazione dell’attività autorizzata possono costituire accordi integrativi del provvedimento, soggetti a un regime composito pubblicistico e civilistico.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  Le controversie relative all’esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 12 c.p.a.

  Le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione amministrativa possono essere arbitrabili nei limiti previsti dalla legge.

• artt. 806 e ss. c.p.c.

  Sono compromettibili in arbitri le controversie aventi ad oggetto diritti disponibili; ne restano escluse le posizioni indisponibili connesse a obblighi pubblicistici di ripristino ambientale.

• artt. 1292, 1294, 1298, 1314, 1317 e 1319 c.c.

  L’obbligazione indivisibile può essere fatta valere integralmente da ciascun creditore, anche separatamente e simultaneamente, ferma la necessità di evitare contrasti di giudicati.

• art. 1230 c.c.

  La novazione non si presume e richiede una volontà inequivoca di estinguere l’obbligazione originaria sostituendola con una nuova; un protocollo volto a individuare soluzioni di recupero diverse non è sufficiente senza una chiara rinuncia agli obblighi precedenti.

• art. 2560 c.c.

  La disciplina civilistica sulla responsabilità del cessionario per i debiti risultanti dai libri contabili non può essere applicata in modo incompatibile con la natura pubblicistica degli obblighi di ripristino ambientale connessi all’utilità dell’attività ceduta.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre da quando il diritto può essere fatto valere; per obblighi di ripristino progressivi e collegati alla conclusione delle attività estrattive, non decorre necessariamente dalla stipula della convenzione.

• art. 1227 c.c.

  La condotta colposa del creditore che ometta di utilizzare strumenti ordinari per impedire o limitare il danno incide sulla risarcibilità e sulla quantificazione del pregiudizio.

• art. 1256 c.c.

  La sopravvenuta impossibilità non esclude la responsabilità quando la situazione che l’ha determinata costituisce sviluppo causalmente collegato al precedente inadempimento del debitore.

• artt. 300, 309, 310 e 311 d.lgs. 152/2006

  La riserva statale dell’azione per il danno ambientale in senso tecnico non impedisce all’ente locale, parte di una convenzione pubblicistica, di chiedere l’adempimento o il risarcimento delle obbligazioni convenzionali di ripristino e dei danni direttamente subiti.

• art. 21 l.r. Lombardia n. 14/1998

  In caso di mancato ripristino da parte del titolare dell’autorizzazione, il Comune deve attivare, previa diffida, gli strumenti di esecuzione d’ufficio e di escussione delle garanzie fideiussorie; tali poteri costituiscono strumenti doverosi di tutela dell’interesse pubblico.

• artt. 89 c.p.c. e 39 c.p.a.

  La cancellazione di espressioni sconvenienti od offensive presuppone che esse siano estranee alle esigenze difensive e alla ricostruzione dei fatti; non ricorre quando le espressioni siano funzionali alla prospettazione della domanda.

• art. 52 d.lgs. 196/2003

  Il giudice può disporre d’ufficio l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi quando lo ritenga necessario per tutelare diritti, dignità o reputazione degli interessati.

Massime di principio

• Le convenzioni stipulate in funzione del rilascio o dell’esercizio di un’autorizzazione amministrativa, quando conformano l’attività privata e impongono obblighi di recupero del territorio funzionali all’interesse pubblico, costituiscono accordi integrativi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990; le relative controversie sull’esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Gli obblighi convenzionali di ripristino ambientale, in quanto funzionali alla tutela del territorio e non riducibili a meri interessi patrimoniali disponibili, non possono essere devoluti ad arbitri mediante clausola compromissoria.
• Chi acquista un ramo d’azienda comprendente un’attività estrattiva e beneficia delle utilità economiche connesse allo sfruttamento del sito non può separare tali utilità dagli obblighi pubblicistici di ripristino ambientale che ne hanno consentito l’esercizio; la mancata voltura del titolo autorizzatorio non può essere utilizzata per eludere tali obblighi.
• Un protocollo successivo che prospetti modalità diverse di recupero ambientale non determina novazione degli obblighi originari in assenza di una manifestazione inequivoca della volontà di estinguerli e sostituirli.
• La riserva al Ministero dell’azione per il danno ambientale in senso tecnico non esclude la legittimazione dell’ente locale, parte di un accordo pubblicistico, a chiedere l’adempimento delle obbligazioni convenzionali di ripristino o il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali direttamente derivanti dal loro inadempimento.
• Quando il Comune conosce da anni l’inadempimento degli obblighi di ripristino e dispone di poteri di diffida, esecuzione d’ufficio ed escussione delle garanzie, la mancata attivazione di tali rimedi integra una condotta rilevante ai fini della riduzione del risarcimento ex art. 1227 c.c.; non è invece consentito duplicare il risarcimento riconoscendo il costo delle opere originarie quando il nuovo progetto autorizzato assicura il recupero dell’area.

Come è indicizzato