Sentenza n. 11402/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il nuovo diniego del visto, fondato sull’insufficienza dei mezzi di sussistenza e sulla sussistenza di ragionevoli dubbi circa l’intenzione di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto. Il primo diniego era già stato annullato per omessa comunicazione del preavviso di rigetto. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il diniego finale avesse introdotto ragioni ulteriori rispetto a quelle indicate nel preavviso, impedendo un’effettiva partecipazione procedimentale. Con il secondo e il terzo motivo ha censurato il difetto di motivazione e di istruttoria, lamentando l’utilizzo di formule standardizzate e l’assenza di una concreta esplicitazione degli elementi posti a base del diniego, nonché la mancata acquisizione di chiarimenti mediante colloquio consolare e l’assenza di indici oggettivi del rischio migratorio. Ha inoltre dedotto la violazione della disciplina sui visti, dell’art. 4 d.lgs. 286/1998, del d.P.R. 394/1999, del regolamento CE n. 810/2009 e dell’art. 24 Cost. Con il quarto motivo ha contestato l’affermazione relativa all’insufficienza dei mezzi di sussistenza, sostenendo di aver prodotto documentazione idonea e che l’Amministrazione non l’avesse adeguatamente esaminata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, con salvezza delle ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. Ha anzitutto ritenuto applicabile ratione temporis l’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il procedimento si era concluso prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina che esclude il preavviso di rigetto per i procedimenti relativi ai visti di ingresso. Il primo motivo è stato accolto perché il preavviso indicava quale unica ragione ostativa l’insufficienza delle risorse finanziarie, mentre il provvedimento finale aveva aggiunto il rischio migratorio: l’Amministrazione non può fondare il diniego su ragioni del tutto nuove rispetto a quelle comunicate, salvo i soli motivi ulteriori conseguenti alle osservazioni dell’interessato. Il secondo e il terzo motivo sono stati accolti poiché il modello prestampato del diniego non era supportato da un fascicolo procedimentale idoneo a rendere comprensibili le valutazioni effettuate; le ragioni esposte soltanto in giudizio non potevano integrare postumamente la motivazione. Inoltre, le asserite incongruenze documentali avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione a svolgere un colloquio consolare, anziché procedere direttamente al rigetto, e non erano stati individuati elementi oggettivi idonei a dimostrare il rischio migratorio. È stato accolto anche il quarto motivo, poiché l’Amministrazione non aveva esaminato tutta la documentazione prodotta e l’insufficienza dei mezzi di sussistenza risultava conseguenza dell’incompletezza istruttoria. Il giudice ha imposto all’Amministrazione di rideterminarsi, esercitando la discrezionalità residua all’esito di una rinnovata istruttoria e in contraddittorio con l’interessata. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni

  Il provvedimento conclusivo non può fondarsi su ragioni del tutto nuove rispetto a quelle indicate nel preavviso di rigetto; il contraddittorio procedimentale deve essere effettivo.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve esporre le concrete ragioni della decisione; il mero utilizzo di formule standardizzate è insufficiente quando il fascicolo non renda percepibili gli elementi valutati.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il meccanismo di non annullabilità per vizi formali non opera quando l’Amministrazione esercita un potere discrezionale.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 286/1998

  La valutazione amministrativa in materia di visto deve essere effettuata sulla base di un’istruttoria adeguata e completa.

• d.P.R. 394/1999

  Richiamato quale disciplina applicabile al procedimento relativo al rilascio del visto.

• Regolamento CE n. 810/2009 (Codice dei visti)

  Il modello prestampato può assolvere all’obbligo motivazionale solo quando il fascicolo procedimentale espliciti gli elementi concreti posti a fondamento della decisione.

• art. 4, comma 2, d.m. 850/2011

  Il colloquio consolare costituisce uno strumento istruttorio di fondamentale rilevanza, necessario quando emergano incompletezze o incongruenze suscettibili di chiarimento.

• Direttiva 1 marzo 2000 del Ministero dell’Interno

  La verifica dei mezzi minimi di sussistenza deve basarsi sull’esame completo della documentazione prodotta.

• art. 55, commi 1 e 9, c.p.a.

  Richiamato nella precedente fase cautelare con riguardo ai requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora.

• art. 62 c.p.a.

  Richiamato quale norma in base alla quale è stato proposto l’appello cautelare avverso l’ordinanza del TAR.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 2), d.l. 145/2024, convertito dalla l. 187/2024

  Ha introdotto il comma 7-bis nell’art. 4 d.lgs. 286/1998, escludendo l’applicazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 ai procedimenti relativi ai visti, ma la disposizione non era applicabile al procedimento già concluso prima del 5 febbraio 2025.

Massime di principio

• Nel procedimento di rilascio del visto di ingresso concluso prima dell’entrata in vigore della disciplina che esclude il preavviso di rigetto, l’art. 10-bis l. 241/1990 è pienamente applicabile; il diniego finale non può essere fondato su ragioni ostative del tutto nuove rispetto a quelle comunicate, salvo motivi ulteriori conseguenti alle osservazioni dell’interessato.
• L’impiego di un modello prestampato per il diniego del visto soddisfa l’obbligo di motivazione solo quando il fascicolo procedimentale renda concretamente comprensibili gli elementi e le valutazioni che hanno condotto alla decisione; in mancanza, l’Amministrazione deve esplicitare le ragioni nel provvedimento, senza poterle integrare per la prima volta in giudizio.
• La valutazione del rischio migratorio deve avere natura prognostica, ma deve fondarsi su indici oggettivi dai quali desumere ragionevolmente l’intenzione di abusare del titolo di ingresso; non è sufficiente una ricostruzione meramente ipotetica o soggettiva delle circostanze riferite dal richiedente.
• Quando la documentazione presenta incompletezze o incongruenze suscettibili di chiarimento, l’Amministrazione consolare deve svolgere un’istruttoria effettiva, anche mediante colloquio consolare, prima di respingere la domanda di visto.
• La verifica dei mezzi di sussistenza deve tenere conto dell’intera documentazione prodotta dal richiedente; un diniego fondato sull’insufficienza economica è illegittimo se tale conclusione deriva da un’istruttoria incompleta.

Come è indicizzato