L.R. Emilia-Romagna 24/2001

Disciplina regionale dell’intervento pubblico nel settore abitativo

La legge definisce il sistema regionale dell’intervento pubblico in materia abitativa in Emilia-Romagna, con particolare riferimento all’edilizia residenziale sociale e agli alloggi di ERP. Regola programmazione, gestione del patrimonio, assegnazione, canoni, finanziamenti, ruolo dei Comuni e delle ACER, oltre al riordino degli enti operanti nel settore.

Finalità e ambito della programmazione abitativa

La Regione coordina le politiche abitative con la pianificazione territoriale, puntando su riqualificazione urbana, rigenerazione sostenibile, recupero dell’esistente e riduzione del consumo di suolo. Gli obiettivi riguardano in particolare:

• il soddisfacimento del fabbisogno delle famiglie meno abbienti e di specifiche categorie sociali;
• l’aumento dell’offerta di locazione permanente e a termine a canone ridotto;
• il sostegno economico ai nuclei a basso reddito per l’accesso al mercato della locazione;
• la permanenza negli alloggi ERP di assegnatari fragili sotto il profilo sanitario o sociale;
• il recupero, la sicurezza sismica, l’efficienza energetica e l’accessibilità del patrimonio;
• la partecipazione delle ACER alle Comunità energetiche rinnovabili;
• l’acquisto della prima casa nell’ambito di programmi sociali;
• la realizzazione e qualificazione delle dotazioni territoriali e dei programmi con elevati standard di sostenibilità. La legge collega inoltre l’abitare con politiche sociali, sanitarie, per il lavoro, lo studio e l’immigrazione.

Riparto di funzioni tra Regione, Comuni e tavoli territoriali

La Regione svolge funzioni di programmazione, verifica, indirizzo e coordinamento. In particolare definisce il programma regionale per le politiche abitative, i limiti di costo e i requisiti prestazionali, i criteri economico-finanziari e di qualificazione degli operatori, nonché la disciplina dei procedimenti di trasformazione dei titoli di godimento degli alloggi con contributi pubblici. L’Assemblea legislativa approva gli atti di indirizzo su convenzioni tipo, requisiti degli utenti e criteri generali dei canoni ERP e dei costi di gestione. La Giunta predispone le proposte degli atti previo parere del CAL e confronto con le organizzazioni sindacali. I Comuni esercitano le funzioni di promozione, attuazione e gestione degli interventi abitativi: rilevano i fabbisogni, definiscono obiettivi locali, predispongono i programmi, promuovono edilizia in locazione e ERP, individuano gli operatori, gestiscono contributi e accertano i requisiti degli utenti. Possono avvalersi delle ACER mediante convenzione. Sono previsti Tavoli territoriali di concertazione per ciascun territorio provinciale, con funzione di confronto sulle priorità localizzative, sui programmi di alienazione e reinvestimento, sulla gestione coordinata dell’ERP, sulla mobilità intercomunale e sulla promozione di sinergie pubblico-privato.

Programma regionale per le politiche abitative

Il programma regionale è pluriennale e costituisce lo strumento centrale di coordinamento e integrazione degli interventi. Determina, sentiti i Tavoli territoriali:

• le linee di intervento e la loro integrazione con le politiche locali;
• le tipologie di contributo e la percentuale massima di finanziamento;
• i criteri di riparto delle risorse tra i settori di intervento;
• i requisiti di ammissibilità delle proposte comunali. Stabilisce inoltre criteri di priorità, privilegiando l’integrazione con le politiche sociali, il cofinanziamento comunale e gli interventi di rigenerazione energetica e sismica. Deve anche definire una procedura di valutazione di efficacia ed efficienza degli interventi, sulla base di indicatori relativi ai tempi di attuazione, al rapporto tra risorse impiegate e nuovi alloggi sociali, e al grado di soddisfazione dell’utenza. Il programma è predisposto previo parere del CAL e con forme di partecipazione di associazioni degli enti locali, economiche e sindacali.

Procedimenti attuativi, finanziamento e tempi di avvio

Per attuare il programma regionale, la Giunta predispone bandi oppure accordi di programma. I Comuni presentano le proposte entro i termini del bando; il dirigente regionale competente assegna i contributi e ne fissa entità e modalità di erogazione. Gli interventi finanziati devono iniziare entro 13 mesi dalla pubblicazione sul BURERT della delibera di approvazione. In caso di ritardo, la Regione convoca i soggetti interessati entro 30 giorni dalla scadenza; se entro 60 giorni dalla convocazione non si raggiunge un accordo, oppure se il nuovo termine non viene rispettato, la Regione dichiara la decadenza dal beneficio e ridetermina la localizzazione degli interventi. Per il finanziamento è istituito il Fondo regionale per gli investimenti nel settore abitativo, alimentato da risorse regionali e statali. Le disponibilità finanziano il programma regionale e il cofinanziamento di programmi comunitari o nazionali. Sono inoltre previsti:

• un fondo di garanzia per garanzie fideiussorie su mutui o canoni;
• un fondo di rotazione per mutui agevolati a favore di soggetti individuati dalla Regione per alloggi in locazione o in proprietà;
• un fondo di rotazione per l’acquisizione e urbanizzazione di aree edificabili ad uso residenziale;
• un fondo per coprire gli interessi dei mutui contratti dalle ACER per programmi di recupero, con specifiche condizioni per gli immobili che dovranno rientrare nella disponibilità comunale.

Interventi per abitazioni in locazione e in proprietà

La legge prevede contributi per il recupero, adeguamento, realizzazione e acquisto di alloggi di edilizia residenziale sociale, comprese le aree e le dotazioni territoriali connesse. Sono disciplinate due principali forme:

• locazione permanente: senza limite temporale, con canone definito tramite convenzione e criteri finanziari programmati;
• locazione a termine: per almeno 10 anni, con successiva cessazione del rapporto e possibile cessione, anche al conduttore. I contributi possono essere in conto capitale o in conto interessi e sono commisurati alla destinazione e alla durata della locazione convenzionata. Per le abitazioni in proprietà, il programma regionale può prevedere contributi per l’acquisto, il recupero o la costruzione della prima casa; possono beneficiarne anche i cittadini per l’abitazione principale, compresi interventi di autocostruzione e autorecupero. È prevista anche la figura dell’abitazione in locazione a proprietà differita, con trasferimento finale agli aventi diritto dopo almeno 10 anni.

Convenzioni, canoni e obblighi degli operatori

Gli interventi in locazione sono regolati da convenzioni con il Comune, da trascrivere nei registri immobiliari. Le convenzioni definiscono obblighi dell’operatore, canone, servizi accessori e conseguenze della violazione degli obblighi. Per le locazioni permanenti private il canone si determina sulla base del piano finanziario dell’intervento, dei contributi ricevuti, del rendimento dell’investimento e degli oneri di manutenzione e rinnovamento. Per le locazioni a termine il canone segue analoghi criteri. Alla scadenza della convenzione, la locazione a termine si risolve di diritto; l’alloggio può essere ceduto, anche in singole unità, e la convenzione può prevedere l’acquisto differito dal conduttore. È possibile anche una cessione anticipata, purché sia garantita la prosecuzione della locazione per il periodo residuo. Gli operatori che realizzano alloggi in locazione permanente devono devolvere gratuitamente al Comune il patrimonio o gli immobili oggetto di contributo in caso di cessazione o mutamento dell’attività, salvo alcune eccezioni per fusioni e cessioni consentite dalla convenzione.

Requisiti degli utenti e criteri di accesso

I requisiti per ERP, locazione sociale e contributi abitativi riguardano cittadinanza o equiparazione, residenza o sede lavorativa, limiti alla titolarità di diritti reali, assenza di precedenti assegnazioni o contributi e reddito del nucleo secondo i criteri ISEE previsti dalla normativa statale. L’Assemblea legislativa definisce i requisiti per l’assegnazione e la permanenza nell’ERP; la Giunta aggiorna periodicamente i limiti di reddito sulla base dei dati ISTAT. Il programma regionale stabilisce inoltre i requisiti dei destinatari finali delle abitazioni in locazione permanente e a termine e i criteri di graduatoria. Non possono accedere ai finanziamenti i soggetti che abbiano già beneficiato di contributi pubblici per l’edilizia abitativa, salvo il caso di nuovi interventi su immobili già agevolati ma con effetti delle precedenti agevolazioni esauriti.

Osservatorio regionale e anagrafe dell’intervento pubblico

È istituito l’Osservatorio regionale del sistema abitativo, che raccoglie, elabora e diffonde dati sulla condizione abitativa e sulle attività del settore. Integra informazioni su fabbisogni, intervento pubblico, scenari abitativi, monitoraggio dei programmi e utilizzo del patrimonio esistente. La Regione mette a disposizione un sistema informativo integrato del patrimonio ERP, che costituisce banca dati unica regionale dell’Osservatorio e dell’Anagrafe, e consente l’assolvimento automatico degli obblighi informativi. I dati sono trattati nel rispetto della disciplina sulla protezione dei dati personali. L’Anagrafe dell’intervento pubblico raccoglie dati su patrimonio ERP, domande di assegnazione, beneficiari di contributi per la locazione, agevolazioni per costruire o acquistare la casa e alloggi ERP assegnati a riscatto o in proprietà. L’adempimento degli obblighi informativi è requisito per l’ammissione ai contributi regionali.

Qualificazione del processo edilizio e degli operatori

La Regione promuove la qualificazione degli interventi edilizi assistiti da contributi pubblici attraverso linee guida per programmazione, progettazione, esecuzione e gestione. Le linee guida definiscono esigenze, requisiti, livelli di prestazione, criteri di verifica e forme di certificazione della qualità del patrimonio edilizio. Per gli operatori, esclusi Comuni e ACER, è previsto un sistema di accreditamento che attesta requisiti gestionali, professionali ed economico-finanziari, oltre ai livelli di efficacia ed efficienza dell’attività svolta. La sospensione o revoca dell’accreditamento comporta l’analoga sorte del contributo. Entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge la Giunta deve definire i requisiti di accreditamento e i soggetti incaricati dei controlli.

Disciplina degli alloggi ERP: ambito, esclusioni e recupero

Gli alloggi ERP sono unità abitative di proprietà pubblica, recuperate/acquistate/realizzate con contributi pubblici e destinate senza limiti di tempo alla locazione a canone ERP. Sono inclusi anche gli alloggi derivanti dai piani di reinvestimento ex legge n. 560/1993 e quelli realizzati con i contributi per locazione sociale. La legge si applica anche agli alloggi acquisiti dalle ACER dopo l’entrata in vigore. Gli alloggi di edilizia residenziale per il personale della pubblica sicurezza restano soggetti alla disciplina specifica prevista dalla normativa statale richiamata. Sono esclusi gli alloggi in locazione permanente e a termine, quelli delle cooperative per i propri soci, gli alloggi di edilizia agevolata/convenzionata, gli alloggi di servizio e quelli degli enti previdenziali. Gli alloggi non più idonei possono essere temporaneamente sottratti all’assegnazione e inseriti in programmi di recupero o riqualificazione. Per questi programmi può essere previsto il ricorso al credito privato, purché sia garantito l’incremento del patrimonio ERP. Durante l’attuazione il canone può essere determinato in base ai costi di investimento e di gestione oppure secondo riduzioni regionali rispetto al mercato. Al termine, gli alloggi tornano a essere ERP. Sono previste anche estensioni dei programmi di recupero agli immobili delle ACER destinati a ERS, con successivo trasferimento ai Comuni tramite convenzione, e la possibile applicazione della medesima disciplina ad altri enti pubblici.

Assegnazione degli alloggi ERP

Gli alloggi ERP sono assegnati dal Comune, su domanda, tramite concorso pubblico anche sovracomunale oppure graduatoria aperta. I Comuni devono disciplinare con regolamento domanda, punteggi, bando, graduatoria, modalità di assegnazione, aggiornamenti, scelta dell’alloggio ed eventuali assegnazioni in deroga per emergenze abitative. Sono esclusi dall’assegnazione gli occupanti abusivi e coloro che abbiano rilasciato un alloggio occupato abusivamente per 10 anni dal rilascio. La scelta dell’alloggio deve tenere conto sia della razionalizzazione del patrimonio pubblico sia delle esigenze del nucleo. Il regolamento fissa anche il termine per accettare l’assegnazione, la cui mancata osservanza comporta decadenza, e può prevedere l’inibizione temporanea alla partecipazione ai bandi.

Gestione, diritti degli assegnatari e rapporti condominiali

I Comuni e i soggetti gestori favoriscono la partecipazione degli assegnatari alla gestione, l’autogestione dei servizi accessori e degli spazi comuni, il diritto all’informazione e l’accesso on line ai dati del rapporto di locazione. È favorita anche la concessione di spazi comuni ad associazioni di assegnatari e organizzazioni sindacali. Nei condomìni misti si applicano le regole civilistiche sulla gestione condominiale; gli assegnatari votano sulle spese e sulla gestione dei servizi a loro carico. In caso di inadempimento degli assegnatari verso il condominio, il Comune o il soggetto gestore risponde in via subordinata con diritto di regresso. Le opere di miglioramento eseguite dall’assegnatario con consenso dell’ente danno diritto a indennizzo, di regola compensato con i canoni dovuti.

Subentro, ospitalità, coabitazione e mobilità

Alla morte dell’assegnatario o in caso di abbandono dell’alloggio subentrano i componenti stabilmente conviventi del nucleo originario; il subentro è riconosciuto anche ad altri soggetti entrati nel nucleo per matrimonio, convivenza stabile, nascita, ricongiungimento, adozione, affidamento o accoglienza di ascendenti/affini anziani o invalidi. La convivenza stabile è disciplinata con requisiti di comunicazione e verifica e, in certi casi, richiede quattro anni di continuità. Ospitalità temporanea e coabitazione non modificano il nucleo e non danno titolo al subentro. La mobilità può essere richiesta dall’assegnatario o disposta d’ufficio per sottoutilizzo, inidoneità dell’alloggio, ristrutturazioni o altri gravi motivi. Il rifiuto ingiustificato della mobilità d’ufficio comporta prima il canone maggiorato e, al secondo rifiuto, la decadenza. In caso di ristrutturazione il Comune deve garantire un altro alloggio e il rientro a lavori conclusi; le spese di trasloco sono a carico del Comune per gli assegnatari con redditi bassi.

Decadenza, risoluzione, morosità e occupazione illegale

La decadenza dall’assegnazione è dichiarata dal Comune, anche su richiesta del gestore, in caso di abbandono, sublocazione, uso illecito, gravi danni, morosità superiore a tre mesi, perdita dei requisiti, superamento del limite di reddito, mancata collaborazione ai controlli, opere abusive, mancato accesso ai controlli, mancato consentire manutenzioni o secondo rifiuto alla mobilità d’ufficio. La decadenza può comportare la risoluzione del contratto e il rilascio immediato oppure la disdetta con rilascio differito, secondo il motivo. Il provvedimento è definitivo ed esecutivo. Per la morosità, prima della decadenza il Comune deve valutare un piano di recupero; può anche sospendere il provvedimento in presenza di gravi situazioni personali o familiari. L’occupazione senza titolo viene contrastata con diffida al rilascio entro 30 giorni, ridotti a 15 per le occupazioni abusive di alloggi da assegnare; il Comune può agire anche penalmente. Sono previste sanzioni amministrative e il rimborso dei costi di ripristino per violazioni dei regolamenti d’uso. Sono previste specifiche misure per i casi di violenza domestica, con decadenza dell’assegnatario autore dei delitti e sospensione dell’assegnazione per chi sia destinatario di provvedimento di allontanamento, salvaguardando gli altri componenti del nucleo.

Canone ERP e destinazione dei proventi

Il canone ERP è determinato dal Comune sulla base dei parametri fissati dall’Assemblea legislativa, tenendo conto del valore dell’immobile, del reddito del nucleo e della tutela delle famiglie meno abbienti. Il regolamento comunale definisce le condizioni di applicazione, i livelli di congruità e le maggiorazioni per morosità, decadenza e rifiuto della mobilità. Gli assegnatari rimborsano le spese per i servizi ricevuti. Il soggetto gestore può incassare tramite il canone anche le quote di manutenzione delle parti comuni e una quota del risparmio energetico conseguito. I proventi dei canoni sono destinati esclusivamente alla copertura dei costi di gestione, al recupero e sviluppo del patrimonio ERP, alla manutenzione e all’adeguamento tecnologico, nonché al cofinanziamento di programmi intercomunali. Possono anche finanziare il Fondo per l’accesso all’abitazione in locazione e altre iniziative per la locazione. I costi di gestione imputati ai canoni non possono superare i massimali regionali.

Alienazione degli alloggi ERP

Gli alloggi ERP possono essere alienati solo per incrementare e migliorare il patrimonio pubblico e per una gestione più razionale ed economica. I proventi devono essere reinvestiti integralmente nello sviluppo e nella qualificazione dell’ERP. I Comuni predispongono un programma di alienazione e reinvestimento, approvato con intesa del Tavolo territoriale di concertazione, e da attuare entro cinque anni dall’incasso. La vendita avviene tramite asta pubblica, con base pari al valore di mercato determinato dall’ente proprietario. Agli occupanti è riconosciuto il diritto di prelazione al prezzo di aggiudicazione, da esercitare entro 30 giorni dalla comunicazione dell’esito dell’asta. Sono previste misure di tutela per gli assegnatari che non acquistano, compreso il rimborso delle spese di trasloco in caso di mobilità connessa alla vendita.

Fondo per l’accesso all’abitazione in locazione

È istituito il Fondo regionale per l’accesso all’abitazione in locazione, per agevolare i nuclei meno abbienti nell’accesso al mercato privato degli affitti, in coerenza con la legge statale sulle locazioni. Le risorse sono destinate prioritariamente a contributi per il pagamento dei canoni di locazione e alle iniziative per favorire la locazione. Il fondo è finanziato con assegnazioni del fondo nazionale, risorse regionali e risorse comunali aggiuntive. La Regione definisce criteri di riparto e modalità di individuazione dei beneficiari; i Comuni gestiscono il fondo, selezionano i beneficiari e liquidano i contributi. È prevista stretta integrazione con le politiche sociali.

Riordino degli IACP e istituzione delle ACER

Gli IACP sono trasformati in enti pubblici economici denominati Aziende Casa Emilia-Romagna (ACER), con personalità giuridica e autonomia organizzativa, patrimoniale e contabile. Le ACER hanno patrimonio immobiliare residenziale e non residenziale; gli immobili residenziali concorrono all’equilibrio di bilancio tramite i relativi proventi. La titolarità è attribuita a Provincia e Comuni, con riparto del valore patrimoniale netto: 20% alla Provincia e restante quota ai Comuni in proporzione alla popolazione. Le ACER gestiscono patrimoni immobiliari, manutenzione, recupero e qualificazione degli immobili, servizi tecnici per interventi edilizi e urbanistici, servizi abitativi e servizi agli assegnatari. Possono lavorare anche per altri enti pubblici e, a condizioni di redditività, per privati. Possono altresì partecipare alle Comunità energetiche rinnovabili. Sono disciplinati organi, statuto, conferenza degli enti, consiglio di amministrazione, presidente e collegio dei revisori, con regole su nomina, durata, compiti, controlli e poteri sostitutivi della Regione in caso di gravi irregolarità.

Disposizioni transitorie su programmazione, gestione e assegnazioni

I procedimenti di programmazione avviati prima dell’entrata in vigore della legge restano disciplinati dalla normativa previgente; i programmi in corso vengono completati secondo la vecchia disciplina. Le nuove norme si applicano alle risorse stanziate dopo l’entrata in vigore e a quelle non ancora programmate. Per quattro anni le ACER continuano a gestire gli alloggi trasferiti ai Comuni ai sensi della legge. In tale periodo i canoni sono destinati anche al recupero degli alloggi e al Fondo per la locazione, secondo percentuali definite dalla Regione. Per requisiti, graduatorie, mobilità e canoni continuano temporaneamente ad applicarsi le norme previgenti fino all’adozione dei nuovi atti comunali e regionali. I contratti ERP già in corso sono adeguati alla durata triennale con rinnovo automatico. È previsto il censimento del patrimonio ERP comunale e la trasmissione dei dati all’anagrafe regionale.

Clausola valutativa, barriere architettoniche e norme finanziarie

La legge prevede una clausola valutativa: ogni tre anni la Giunta riferisce all’Assemblea sui risultati della legge, sulla consistenza del patrimonio ERP, sugli interventi di manutenzione e recupero, sulla gestione associata, sulla domanda soddisfatta, sull’utenza, sulla mobilità e sull’uso dei fondi. È istituito inoltre un fondo regionale per l’eliminazione delle barriere architettoniche, gestito dai Comuni secondo criteri regionali di riparto e beneficiari. Le risorse possono finanziare anche i PEBA e i relativi interventi. Le spese sono coperte mediante specifici capitoli del bilancio regionale, nei limiti delle autorizzazioni annuali e delle risorse nazionali e comunitarie disponibili.

Abrogazioni

La legge abroga una serie di precedenti leggi regionali in materia di ERP, edilizia convenzionata, anagrafe dell’utenza, organizzazione degli IACP, disciplina dei canoni e norme sul personale, oltre ad alcune disposizioni puntuali di leggi regionali previgenti. Restano salvi gli effetti delle norme transitorie previste dagli articoli 51 e 53.