Sentenza n. 7257/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano impugnato in primo grado la determinazione di Roma Capitale che ordinava la rimozione di interventi realizzati senza titolo in un immobile commerciale: demolizione e ricostruzione di tramezzi e realizzazione, nella corte antistante, di una tettoia di circa 5,70 x 16,70 metri, con falda inclinata, altezza da 2,60 a 3,25 metri e chiusura su tre lati. Il TAR aveva accolto il ricorso limitatamente alla contestazione relativa ai tramezzi, ma aveva ritenuto legittimo l’ordine quanto alla tettoia, qualificata come ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire. In appello gli interessati hanno dedotto: 1) nullità strutturale dell’atto per mancanza dell’attestazione di conformità all’originale della copia comunicata, ai sensi dell’art. 18 d.P.R. 445/2000; 2) natura pertinenziale della tettoia e conseguente riconducibilità all’edilizia libera; 3) violazione dell’art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001 e carenza di motivazione per l’omessa individuazione dell’area da acquisire in caso di inottemperanza; 4) omessa valutazione del pregiudizio che la demolizione avrebbe arrecato alla parte legittima dell’edificio e conseguente applicabilità della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto tutti i motivi d’appello e confermato la sentenza del TAR, che aveva già annullato l’ordine limitatamente ai tramezzi e mantenuto la misura repressiva per la tettoia. Ha respinto la censura sulla pertinenzialità: dimensioni, altezza e chiusura su tre lati dimostrano che la tettoia è un manufatto autonomo, altera sagoma e prospetto e ha funzioni ulteriori rispetto alla semplice protezione dagli agenti atmosferici, con incremento del carico urbanistico; occorre quindi il permesso di costruire e non ricorre edilizia libera. Ha respinto la censura fondata sull’art. 31, perché l’ordine è stato adottato ai sensi dell’art. 33 d.P.R. 380/2001, relativo alla ristrutturazione edilizia abusiva, e non alla fattispecie disciplinata dall’art. 31. Ha respinto anche la richiesta di applicare l’art. 34, comma 2: tale norma riguarda la parziale difformità, mentre l’eventuale sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria, per la ristrutturazione abusiva, è disciplinata dall’art. 33, comma 2, e richiede un motivato accertamento dell’ufficio tecnico sull’impossibilità del ripristino; la verifica è successiva all’ordine e ne presuppone la validità. Infine, pur ritenendo infondata la censura sulla mancanza dell’autenticazione, il Collegio ha precisato che essa non determina nullità strutturale: l’autenticazione riguarda la copia e la comunicazione, non gli elementi essenziali del provvedimento; la legge non prescrive una specifica forma di comunicazione né l’autenticazione della copia consegnata. Nel caso concreto non era contestata la conformità sostanziale della copia né sussisteva incertezza sull’imputabilità dell’atto a Roma Capitale. Appello respinto; spese compensate per la reciproca soccombenza nei due gradi.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  gli elementi in questione, per come esposti nel provvedimento impugnato e non ex adverso contestati, conducono a confermare il convincimento della sentenza appellata circa la natura di manufatto edilizio autonomo dal punto di vista funzionale e strutturale, con il corollario per cui la relativa realizzazione avrebbe richiesto il permesso di costruire, ai sensi dell’art 10, comma 1, lett. c), del testo unico dell’edilizia.

  Un manufatto autonomo per caratteristiche funzionali e strutturali, che altera sagoma e prospetto e comporta un aumento del carico urbanistico, richiede il permesso di costruire ai sensi della disciplina richiamata.

• art. 33, commi 1 e 2, d.P.R. 380/2001

  Nel caso di specie potrà in ipotesi essere invece applicata la disciplina propria della ristrutturazione, contenuta nell’art. 33, comma 2, del medesimo testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, la quale è comunque destinata ad operare nella fase di esecuzione del provvedimento demolitorio (come peraltro anche quella dell’art. 34, comma 2). Più nello specifico, per la sostituzione della sanzione ripristinatoria con quella pecuniaria si prevede un «motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale» sull’impossibilità di ripristino dello stato dei luoghi ordinato con il provvedimento repressivo. La verifica è dunque necessariamente successivo a quest’ultimo e ne presuppone la validità.

  Per gli interventi di ristrutturazione abusiva la disciplina pertinente è quella dell’art. 33. L’eventuale sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria va verificata dall’ufficio tecnico nella fase esecutiva e presuppone la validità dell’ordine di ripristino.

• art. 18, commi 1, 2 e 3, d.P.R. 445/2000

  Allo stesso principio può ritenersi ispirata disciplina dell’autenticazione delle copie di atti e documenti. Ciò è evincibile dal poc’anzi citato art. 18, comma 1, del DPR 28 dicembre 2000, n. 445, il quale fa rinvio a «qualsiasi procedimento che dia garanzia della riproduzione fedele e duratura dell’atto o documento».

  L’art. 18 ammette qualunque procedimento idoneo a garantire la riproduzione fedele e duratura del documento; la mancanza dell’attestazione formale non rende di per sé nullo il provvedimento comunicato, se non vi è concreta incertezza circa la conformità della copia e l’imputabilità dell’atto.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità ex art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, n. 241, per mancanza degli «elementi essenziali» afferisce infatti al provvedimento amministrativo quale atto giuridico.

  La nullità per mancanza degli elementi essenziali riguarda il provvedimento come atto giuridico e non si estende alla successiva fase di comunicazione che ne integra l’efficacia.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Resta dunque da essa esclusa la successiva fase integrativa dell’efficacia, attraverso cui l’atto viene portato a conoscenza del destinatario, affinché possa produrre effetti nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 21-bis della medesima legge generale sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241.

  La comunicazione al destinatario è fase integrativa dell’efficacia, distinta dagli elementi essenziali dell’atto; l’art. 21-bis non impone, secondo la decisione, l’autenticazione della copia comunicata.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  Di rilievo è invece il rinvio ad abundantiam alle «forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile», nel quale vige un sistema di notificazione degli atti informato al principio generale enunciato dall’art. 156, comma 3, cod. proc. civ. della sanatoria per raggiungimento dello scopo.

  La disciplina delle comunicazioni è informata al principio per cui le nullità della notificazione sono sanate quando l’atto ha raggiunto il proprio scopo.

• art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001

  La disposizione ora citata non è infatti pertinente, dal momento che il provvedimento impugnato è stato emesso ai sensi dell’art. 33 del medesimo testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, oltre che dalla corrispondente disposizione di legge regionale (art. 16 della legge regionale del Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15), relative agli interventi di ristrutturazione eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità.

  La disciplina dell’art. 31, compresa l’indicazione dell’area acquisibile in caso di inottemperanza, non si applica all’ordine adottato per una ristrutturazione edilizia abusiva ai sensi dell’art. 33.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Viene al riguardo richiamato l’art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia, relativo tuttavia alla diversa ipotesi di parziale difformità.

  L’art. 34, comma 2, disciplina la parziale difformità e non è applicabile alla ristrutturazione edilizia abusiva in esame.

• art. 16 l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15

  La disposizione ora citata non è infatti pertinente, dal momento che il provvedimento impugnato è stato emesso ai sensi dell’art. 33 del medesimo testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, oltre che dalla corrispondente disposizione di legge regionale (art. 16 della legge regionale del Lazio dell’11 agosto 2008, n. 15), relative agli interventi di ristrutturazione eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità.

  L’art. 16 della legge regionale del Lazio è richiamato come disciplina corrispondente all’art. 33 d.P.R. 380/2001 per gli interventi di ristrutturazione eseguiti senza permesso di costruire o in totale difformità.

Massime di principio

• Una tettoia di dimensioni rilevanti, chiusa su tre lati e dotata di caratteristiche tali da incidere sulla sagoma e sul prospetto dell’edificio e da consentire funzioni ulteriori rispetto alla mera protezione dagli agenti atmosferici, costituisce un manufatto edilizio autonomo, può determinare un aumento del carico urbanistico e richiede il permesso di costruire; non è qualificabile come pertinenza rientrante nell’edilizia libera.
• La mancanza dell’attestazione formale di conformità all’originale sulla copia comunicata di un provvedimento amministrativo non determina, da sola, la nullità strutturale dell’atto: la nullità per mancanza degli elementi essenziali concerne il provvedimento come atto giuridico, mentre la comunicazione appartiene alla successiva fase integrativa dell’efficacia. La censura formale è priva di fondamento quando non vi è concreta contestazione della fedeltà della copia né incertezza sull’imputabilità dell’atto all’amministrazione.
• L’art. 31 d.P.R. 380/2001 non si applica a un ordine repressivo adottato per interventi di ristrutturazione edilizia abusiva ai sensi dell’art. 33; pertanto non è richiesto, in base all’art. 31, che l’ordine indichi l’area da acquisire al patrimonio comunale in caso di inottemperanza.
• La sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria per una ristrutturazione edilizia abusiva è regolata dall’art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001 e richiede un motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale circa l’impossibilità del ripristino; tale verifica attiene alla fase esecutiva e presuppone la validità dell’ordine demolitorio.

Come è indicizzato