Provvedimento AGCM C12231B n. 30249 del 19/07/2022

BPER Banca/Unipol Banca: verifica dell’ottemperanza alle misure di cessione

Il provvedimento n. 30249 riguarda il procedimento avviato nei confronti di BPER Banca per verificare l’eventuale inottemperanza alle misure imposte dall’AGCM nell’ambito dell’acquisizione di Unipol Banca e per valutare l’eventuale adozione di nuove misure ripristinatorie. L’Autorità ha concluso che non sussistono i presupposti per la sanzione prevista dall’articolo 19, comma 1, della legge n. 287/1990 e che non occorre imporre ulteriori misure ai sensi dell’articolo 18, comma 3.

Parti e operazione originaria

BPER Banca è la capogruppo di un gruppo bancario attivo nei servizi bancari, finanziari e assicurativi, con oltre 1.700 filiali e fatturato 2021 realizzato in Italia pari a circa 13,6 miliardi di euro ai sensi dell’articolo 16, comma 2, della legge n. 287/1990.

Con il provvedimento n. 27842 del 17 luglio 2019, l’AGCM aveva autorizzato l’acquisizione dell’intero capitale sociale di Unipol Banca da parte di BPER. L’autorizzazione era stata subordinata, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, della legge n. 287/1990, alla piena ed effettiva dismissione di cinque sportelli bancari di Unipol Banca localizzati in Sardegna.

Mercati rilevanti e ragioni della misura

L’analisi svolta nel procedimento originario aveva evidenziato che l’acquisizione poteva determinare la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante di BPER in cinque aree locali, corrispondenti alle catchment area di:

• Alghero, in provincia di Sassari;
• Nuoro;
• Sassari;
• Iglesias, nella provincia del Sud Sardegna;
• Terralba, in provincia di Oristano.

I mercati interessati comprendevano la raccolta bancaria, gli impieghi alle famiglie consumatrici, gli impieghi alle famiglie produttrici e alle piccole imprese, la distribuzione di fondi comuni di investimento e il risparmio amministrato. La cessione dei cinque sportelli era stata quindi prescritta come misura strutturale destinata a sterilizzare l’incremento di presenza e di quota di mercato derivante dall’acquisizione di Unipol Banca.

Il provvedimento originario stabiliva che gli accordi di cessione fossero conclusi entro sei mesi dall’autorizzazione, previa approvazione dell’Autorità; in caso di mancata cessione integrale entro tale termine, BPER avrebbe dovuto conferire un mandato irrevocabile a un soggetto indipendente e qualificato, incaricato di vendere gli sportelli residui senza indicazione di un prezzo minimo. La dismissione avrebbe dovuto essere pienamente efficace entro dodici mesi, con successiva trasmissione di una relazione conclusiva.

Procedura di cessione e Fase 1

BPER ha avviato una procedura assistita da un advisor, contattando circa 40 istituti di credito e predisponendo documentazione informativa, data room virtuale e attività di due diligence. L’unico soggetto che aveva manifestato un interesse potenziale era BCC Arborea, appartenente al gruppo ICCREA.

BCC Arborea ha presentato un’offerta vincolante per quattro dei cinque sportelli, escludendo Iglesias. BPER e Banco di Sardegna hanno ritenuto di non accettarla principalmente perché:

• prevedeva un prezzo negativo, ritenuto non coerente con il valore stimato dall’advisor;
• includeva ampi impegni di manleva e indennizzo considerati onerosi e fuori mercato;
• era subordinata al raggiungimento di un determinato numero di soci, requisito necessario per l’operatività di BCC Arborea in un territorio non di competenza.

L’AGCM aveva prorogato il termine della Fase 1, fissandone la conclusione al 2 marzo 2020, senza modificare il termine finale previsto per l’attuazione delle misure.

Fase 2 e obbligo di accettare offerte a prezzo negativo

A seguito dell’esito negativo della Fase 1, BPER ha nominato un fiduciario indipendente e qualificato. Il mandato prevedeva formalmente la cessione dei cinque sportelli senza indicazione di un prezzo minimo.

L’Autorità ha tuttavia rilevato che, nella concreta documentazione utilizzata durante la Fase 2, tale possibilità non risultava adeguatamente comunicata ai potenziali acquirenti. In particolare, la documentazione richiedeva che l’offerta contenesse un prezzo espresso in euro, riferito all’avviamento degli asset, e prevedeva informazioni sulle modalità di finanziamento del prezzo. Secondo l’AGCM, tali elementi non rendevano evidente che potessero essere presentate offerte a prezzo negativo.

L’Autorità ha richiamato anche la propria comunicazione del 20 aprile 2020, con la quale aveva precisato che, ai fini dell’ottemperanza, la dismissione non avrebbe dovuto essere condizionata in alcun modo alla realizzazione di un prezzo non negativo. Tale impostazione è stata valutata alla luce dei principi della Comunicazione della Commissione europea sulle misure correttive nell’ambito del regolamento (CE) n. 139/2004, in particolare del paragrafo 121.

Nella Fase 2 sono state contattate circa 240 banche. Anche in tale fase BCC Arborea è stata l’unica banca a manifestare interesse, ma ha successivamente rinunciato a formulare un’offerta vincolante. Secondo quanto emerso, la situazione economica degli sportelli era peggiorata, con uno sbilancio patrimoniale complessivo passato da circa 33,9 a 37 milioni di euro; il peggioramento risultava particolarmente significativo per lo sportello di Nuoro. La pandemia e le condizioni economiche conseguenti avevano inoltre reso più difficile per BCC Arborea raggiungere il numero minimo di soci richiesto dalla disciplina applicabile alle banche di credito cooperativo.

Avvio del procedimento per inottemperanza

Con il provvedimento n. 28468 del 1° dicembre 2020, l’AGCM ha avviato un procedimento ai sensi dell’articolo 19, comma 1, della legge n. 287/1990, contestando a BPER di non aver ceduto, entro il termine prorogato al 18 settembre 2020, i cinque sportelli individuati nella misura correttiva.

Il procedimento aveva anche lo scopo di valutare, ai sensi dell’articolo 18, comma 3, della legge n. 287/1990, se fosse necessario imporre nuove misure, in aggiunta o in sostituzione di quelle originarie, per ripristinare condizioni di concorrenza effettiva ed eliminare gli effetti distorsivi dell’operazione.

BPER aveva chiesto la revoca della misura strutturale o la sua sostituzione con una misura comportamentale. La proposta consisteva nell’azzeramento, per 18 mesi, delle commissioni applicate ai prelievi di contante effettuati dai clienti del gruppo presso gli ATM delle banche concorrenti. La misura avrebbe interessato circa 200.000 clienti e 84 sportelli nelle cinque aree interessate, con un costo stimato per BPER di almeno 400.000 euro.

Ulteriori tentativi di dismissione

Dopo l’avvio del procedimento, BPER ha proseguito la ricerca di un acquirente. Nel marzo 2021 sono stati pubblicati inviti a manifestare interesse sui principali quotidiani economici nazionali, senza ricevere riscontri. L’AGCM ha osservato che tali avvisi non menzionavano la possibilità di offerte a prezzo negativo e che non risultavano ulteriori attività di market sounding accompagnate dalla relativa documentazione.

La Comunicazione delle Risultanze Istruttorie del 21 aprile 2021 aveva pertanto rilevato che BPER non aveva dimostrato di aver fatto tutto il possibile per realizzare la cessione secondo le modalità prescritte, soprattutto per non aver indicato in modo chiaro ai potenziali acquirenti la possibilità di offerte a prezzo negativo.

A seguito della richiesta di ulteriore proroga, BPER ha affidato a un nuovo fiduciario un mandato che prevedeva espressamente la possibilità di presentare offerte a prezzo negativo, anche tenendo conto del ristoro di eventuali oneri accessori richiesti dagli acquirenti. Nell’estate 2021 l’avviso è stato pubblicato su quotidiani nazionali e regionali, sul sito di BPER e Banco di Sardegna e tramite un infoprovider specializzato. Anche questa procedura, tuttavia, non ha prodotto manifestazioni di interesse.

Valutazione dell’inottemperanza

L’AGCM ha richiamato i propri precedenti e la giurisprudenza amministrativa secondo cui l’illecito previsto dall’articolo 19, comma 1, è incentrato sulla condotta di mancata esecuzione delle prescrizioni. Una volta provata la fattispecie tipica, opera una presunzione di colpa, spettando all’impresa dimostrare di aver agito senza colpevolezza, secondo i principi dell’articolo 3 della legge n. 689/1981.

Nel caso concreto, l’Autorità ha riconosciuto che BPER aveva incontrato oggettive difficoltà nella cessione, legate sia alle caratteristiche economico-finanziarie degli sportelli sia alla pandemia e alla crisi economica. Ha tuttavia rilevato che le modalità iniziali della Fase 2 non erano state pienamente conformi al provvedimento, poiché la possibilità di formulare offerte a prezzo negativo non era stata comunicata in modo effettivo al mercato.

Nondimeno, l’ultima procedura, svolta nel luglio 2021, aveva esplicitato tale possibilità e aveva comunque avuto esito negativo. La circostanza, unitamente al fatto che nelle diverse procedure era pervenuta complessivamente una sola manifestazione di interesse, ha dimostrato l’oggettiva difficoltà della dismissione. Secondo l’Autorità, la cessione è divenuta possibile solo quando i cinque sportelli sono stati inseriti in un ramo aziendale più ampio, composto da almeno 48 filiali complessive e 13 filiali in Sardegna, così da assicurare una sufficiente massa critica.

Cessione a Banco Desio

Il 20 maggio 2022 BPER ha comunicato di aver accettato l’offerta vincolante di Banco di Desio e della Brianza per l’acquisizione di un ramo aziendale comprendente almeno 48 sportelli distribuiti in più regioni. Il ramo includeva 13 filiali in Sardegna, tra cui i cinque sportelli oggetto della misura imposta nel procedimento C12231.

L’offerta è stata considerata vincolante sia quanto ai soggetti contraenti sia quanto all’oggetto, essendo individuato un numero predefinito di filiali comprendente quelle interessate dal procedimento. L’AGCM ha ritenuto Banco Desio indipendente da BPER, dotato di adeguati mezzi finanziari e di competenze tecniche consolidate, nonché in possesso dei requisiti richiesti dal quadro regolatorio applicabile.

Valutazione ai sensi dell’articolo 18, comma 3

La cessione finale a Banco Desio ha consentito, secondo l’AGCM, di sterilizzare gli effetti anticoncorrenziali derivanti dall’acquisizione di Unipol Banca che avevano giustificato l’obbligo di dismissione. Per tale ragione non è stata ritenuta necessaria una nuova analisi delle quote e della posizione di BPER nei mercati interessati e non sono state imposte misure alternative o aggiuntive.

La proposta di BPER relativa all’azzeramento delle commissioni ATM è stata considerata superata, così come l’istanza di revisione delle misure originarie.

Esito

L’Autorità ha concluso che il comportamento complessivo di BPER non integrasse una fattispecie di inottemperanza ai sensi dell’articolo 19, comma 1, della legge n. 287/1990. Pur rilevando irregolarità nelle modalità iniziali di comunicazione della possibilità di offerte a prezzo negativo, l’AGCM ha considerato decisivi gli sforzi compiuti, l’esito infruttuoso anche della procedura correttamente impostata e, infine, l’effettiva cessione dei cinque sportelli a un acquirente idoneo.

Il provvedimento stabilisce quindi che non sussistono i presupposti per l’irrogazione della sanzione prevista dall’articolo 19, comma 1, e che non è necessario imporre nuove misure ai sensi dell’articolo 18, comma 3, della legge n. 287/1990.