Provvedimento AGCM C12464 n. 30250 del 19/07/2022

Acea/ASM Terni: acquisizione del controllo esclusivo di ASM Terni senza avvio dell’istruttoria

Acea S.p.A. acquisisce il controllo esclusivo di ASM Terni S.p.A. nell’ambito di un’operazione di partenariato industriale promossa dal Comune di Terni. Sebbene la partecipazione del Gruppo Acea sia compresa tra il 40% e il 49%, il patto parasociale attribuisce ad Acea un’influenza determinante sulle decisioni strategiche di ASM Terni. L’AGCM ha qualificato l’operazione come concentrazione nazionale e ha deliberato il mancato avvio dell’istruttoria, ritenendo insussistenti rischi di costituzione o rafforzamento di una posizione dominante.

Le parti e l’operazione

Acea è la capogruppo di una multiutility attiva nell’energia elettrica e termica, nel gas naturale, nel servizio idrico integrato, nell’illuminazione pubblica e nei servizi ambientali. Il 51% del capitale è detenuto dal Comune di Roma; il restante capitale è quotato. Il Gruppo Acea ha realizzato nel 2021 un fatturato mondiale di circa 3,97 miliardi di euro.

ASM Terni è una multiutility interamente controllata dal Comune di Terni, attiva nei servizi idrici, nel trattamento dei fanghi, nell’energia elettrica, nei rifiuti urbani, nel gas, nella vendita di energia e gas e nell’illuminazione pubblica. Il fatturato mondiale 2021 è compreso nella fascia tra 31 e 100 milioni di euro.

L’operazione consegue a una procedura di evidenza pubblica indetta da ASM Terni per la selezione di un partner industriale. In esecuzione dell’accordo quadro tra il Comune di Terni e Acea, Acea e altre società del gruppo sottoscrivono, in due tranche, un aumento di capitale riservato di ASM Terni, anche mediante il conferimento di partecipazioni societarie.

Acquisizione del controllo e qualificazione giuridica

Il controllo esclusivo di ASM Terni deriva dai diritti di governance disciplinati dal patto parasociale tra il Comune di Terni, da un lato, e Acea e le altre società del Gruppo Acea, dall’altro. Acea nomina metà dei componenti del consiglio di amministrazione, incluso l’amministratore delegato. In caso di parità, al voto dell’amministratore delegato è attribuito valore doppio. L’amministratore delegato dispone inoltre di poteri rilevanti in materia di budget, piano industriale, linee guida strategiche e nomina dei dirigenti apicali.

L’AGCM ha pertanto ritenuto che Acea acquisisca un’influenza determinante su ASM Terni, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge n. 287/1990, anche in presenza di una partecipazione societaria minoritaria.

L’operazione non presenta dimensione comunitaria ai sensi del Regolamento CE n. 139/2004, poiché entrambe le imprese interessate realizzano in Italia oltre i due terzi del proprio fatturato complessivo nell’Unione europea. È quindi applicabile la legge n. 287/1990. L’obbligo di comunicazione preventiva previsto dall’articolo 16, comma 1, risulta integrato in quanto il fatturato nazionale aggregato delle imprese interessate supera 517 milioni di euro e quello nazionale individuale di almeno due imprese supera 31 milioni di euro.

Mercati interessati

L’operazione interessa i settori dell’energia elettrica, del gas naturale, dei rifiuti e del servizio idrico integrato.

Nel settore elettrico sono stati considerati:

• produzione e approvvigionamento all’ingrosso di energia elettrica;
• distribuzione di energia elettrica nelle aree di concessione;
• servizi di illuminazione pubblica;
• vendita al dettaglio ai clienti non domestici connessi in bassa tensione;
• vendita al dettaglio ai clienti domestici connessi in bassa tensione.

Nel gas naturale rilevano:

• distribuzione nelle aree di concessione;
• gare d’ambito per l’affidamento della distribuzione, nei relativi ATEM;
• vendita al dettaglio ai clienti di piccole dimensioni, con consumi inferiori a 200.000 metri cubi annui.

Nel settore dei rifiuti sono stati esaminati:

• raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani e simili;
• selezione e trattamento dei rifiuti indifferenziati non pericolosi;
• selezione e trattamento dei rifiuti differenziati;
• smaltimento in discarica degli scarti e della frazione organica stabilizzata prodotti dagli impianti di trattamento.

È stato infine considerato il mercato della gestione del servizio idrico integrato e, più ampiamente, quello delle gare per l’affidamento della gestione del servizio.

Energia elettrica

Nel mercato della produzione e dell’approvvigionamento all’ingrosso, di dimensione sub-nazionale corrispondente alla macro-zona Sud, Acea manterrebbe una quota inferiore all’1%, sia in termini di capacità installata sia di volumi prodotti. L’Autorità ha inoltre rilevato la presenza di concorrenti qualificati, tra cui Enel ed Eni, escludendo effetti significativi.

La distribuzione elettrica e l’illuminazione pubblica sono svolte in regime di monopolio legale nell’area oggetto di concessione. L’operazione determina quindi la sostituzione del precedente operatore con il nuovo soggetto controllato da Acea, senza sovrapposizione concorrenziale nel mercato.

Per la vendita al dettaglio in bassa tensione, l’AGCM ha richiamato la propria prassi, secondo cui il mercato può conservare una dimensione locale, soprattutto per la rilevanza storica dei venditori collegati ai distributori. Tuttavia, la presenza di operatori nazionali qualificati, quali Enel, Eni ed Edison, rende non necessaria una definizione geografica più precisa, poiché l’esito non cambierebbe.

ASM Terni è attiva nella vendita principalmente attraverso Umbria Energy, già controllata congiuntamente da ASM Terni e Acea prima dell’operazione. La quota congiunta nazionale è inferiore al 10% per i clienti non domestici e al 5% per i clienti domestici, con un incremento attribuibile a Umbria Energy inferiore all’1%.

In Umbria, la quota congiunta è pari a circa il 10-15% per i clienti non domestici e all’1-5% per quelli domestici. Nella provincia di Terni, la quota raggiunge circa il 15-20% delle vendite per entrambe le categorie; in termini di POD serviti, è pari a circa il 10-15% per i clienti non domestici e il 30-35% per quelli domestici. Il contributo delle altre società del Gruppo Acea, al netto di Umbria Energy, è comunque inferiore all’1%.

Gas naturale

La distribuzione del gas naturale è svolta in regime di monopolio legale nel territorio di ciascuna concessione. Anche in questo caso l’operazione produce una mera sostituzione dell’operatore.

Le gare d’ambito per l’affidamento della distribuzione del gas sono state considerate con dimensione geografica coincidente con il singolo ATEM. La partecipazione alle future gare è valutata principalmente sulla base della presenza pregressa degli operatori nell’ambito, misurata tramite i punti di riconsegna gestiti, nonché, in determinate circostanze, della presenza negli ATEM confinanti.

ASM Terni detiene il 40% di Umbria Distribuzione Gas, che gestisce la distribuzione nel Comune di Terni e copre circa il 55-60% dei PDR dell’ATEM di Terni. Acea detiene già il 15% della medesima società, partecipata anche da Italgas. Per effetto dell’operazione, Umbria Distribuzione Gas passa sotto il controllo esclusivo di Acea. Poiché Acea non è presente in altre concessioni dell’ATEM di Terni né negli ATEM confinanti, l’effetto è valutato come sostituzione di un operatore, senza significativo ampliamento della presenza pregressa di Acea.

Nella vendita al dettaglio di gas ai piccoli clienti, la quota congiunta è inferiore all’1% a livello nazionale, inferiore al 10% in Umbria e inferiore al 5% nella provincia di Perugia. Nella provincia di Terni raggiunge circa il 25-30% in termini di volumi e il 20-25% in termini di PDR; il contributo delle società Acea diverse da Umbria Energy è inferiore all’1%. L’Autorità ha ritenuto tali posizioni e incrementi non idonei a produrre effetti restrittivi.

Rifiuti

La raccolta e il trasporto dei rifiuti urbani, inclusivo dello spazzamento, rientrano nella gestione integrata dei rifiuti e sono svolti in regime di privativa legale, generalmente tramite affidamento esclusivo a seguito di gara o secondo modalità in house. ASM Terni è affidataria, insieme al Consorzio Nazionale Servizi, della gestione del ciclo integrato dei rifiuti nell’ATI4, corrispondente al territorio di 32 comuni della provincia di Terni, fino al 26 giugno 2029. Il Gruppo Acea non opera nella raccolta dei rifiuti urbani; l’operazione rappresenta pertanto una sostituzione dell’affidatario.

Per il trattamento dei rifiuti indifferenziati non pericolosi, la regolazione dell’ATI4 prevede bacini di conferimento, tariffe e condizioni predeterminati dal Piano d’ambito e dal Contratto Quadro. Tali accordi, vigenti fino al 2029, sottraggono agli operatori la possibilità di scegliere liberamente gli impianti di trattamento e smaltimento. Per questa ragione l’operazione non modifica le condizioni concorrenziali.

Per il trattamento dei rifiuti differenziati, il mercato ha dimensione macroregionale, corrispondente alla macro-area Centro, composta da Toscana, Umbria, Marche e Lazio. ASM Terni e Acea gestiscono impianti di digestione anaerobica per la frazione organica in provincia di Terni, rispettivamente a Nera Montoro e Orvieto. Considerata l’attività ulteriore rispetto ai flussi assegnati dai bacini regolati, nel 2020 la capacità trattata rappresentava circa l’1-5% per ASM Terni e il 10-15% per Acea, con una quota aggregata di circa il 15-20% nella macro-area Centro.

Quanto allo smaltimento in discarica degli scarti e della FOS, ASM Terni non possiede impianti e conferisce gli scarti dell’impianto di Maratta Bassa alla discarica Acea di Orvieto. Il rapporto verticale è già esistente ed è imposto dal Piano d’ambito e dal Contratto Quadro fino al 2029; l’operazione non determina quindi un ulteriore effetto verticale. Anche per le frazioni differenziate diverse dall’organico, l’integrazione verticale si limita a consolidare un rapporto già esistente, poiché ASM Terni conferisce già gran parte dei volumi raccolti agli impianti del Gruppo Acea. La quota aggregata delle parti nel trattamento dei rifiuti differenziati nel Centro Italia è circa l’1-5%.

Servizio idrico integrato

Il servizio idrico integrato comprende acquedotto, fognatura e depurazione. La gestione è affidata a un gestore unico per ciascun ATO, mediante gara o affidamento in house, e presenta caratteristiche di monopolio naturale con dimensione locale coincidente con l’ambito di affidamento. L’Autorità ha inoltre considerato il più ampio mercato delle gare per l’affidamento del servizio, potenzialmente nazionale.

In Umbria l’ATO coincide con l’intero territorio regionale, mentre l’ATI4 riguarda i 32 comuni della provincia di Terni e rappresenta circa il 25% dell’ATO regionale. Fino al 31 dicembre 2032 il servizio nell’ATI4 è gestito da SII Terni. Il capitale di SII Terni è detenuto per il 40% da Umbria Due Servizi Idrici, società del Gruppo Acea, per circa il 3% da ASM Terni e per il 6% da Aman; l’operazione consolida quindi la partecipazione di Acea e riduce da tre a due il numero dei soci operativi.

Nel mercato nazionale delle gare per la gestione del servizio idrico, Acea detiene una quota pari a circa il 15-20% in termini di utenze servite e al 20-25% in termini di volumi erogati. ASM Terni rappresenta invece meno dell’1% dell’attività nazionale, sia in valore sia in volume. Il suo apporto non è quindi ritenuto sufficiente ad alterare il panorama dei potenziali partecipanti alle gare o le dinamiche concorrenziali.

Valutazione complessiva ed esito

L’AGCM ha escluso effetti anticoncorrenziali significativi sulla base di diversi elementi: quote contenute nei mercati liberalizzati; presenza di concorrenti nazionali qualificati; carattere di monopolio legale dei mercati di distribuzione e dei servizi locali; assenza di espansione della presenza pregressa di Acea negli ATEM; disciplina regolatoria dei flussi e delle tariffe nei rifiuti; e preesistenza dei principali rapporti verticali tra le parti.

Ai sensi dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 287/1990, l’operazione non determina la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante tale da eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza. L’Autorità ha pertanto deliberato di non avviare l’istruttoria prevista dall’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/1990. Non sono state imposte misure correttive o condizioni.