L.R. Marche 5/2008

Riordino delle IPAB e disciplina delle Aziende pubbliche di servizi alla persona

La legge regionale delle Marche disciplina il riordino delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) con sede nel territorio regionale e l’assetto delle Aziende pubbliche di servizi alla persona. La riforma mira a ricondurre gli enti verso forme pubbliche o private coerenti con le finalità originarie, prevedendo in ultima istanza l’estinzione delle IPAB non trasformabili.

Ambito di applicazione e finalità del riordino

Il provvedimento si applica alle IPAB marchigiane e ai loro consorzi. Il riordino avviene nel rispetto delle tavole fondative e degli statuti originari e si articola in tre possibili esiti: trasformazione in Azienda pubblica di servizi alla persona, trasformazione in persona giuridica privata senza scopo di lucro, oppure estinzione quando la trasformazione non sia praticabile.

Soggetti tenuti alla trasformazione e casi particolari

Sono obbligate alla trasformazione le IPAB e i loro consorzi che:

• svolgono direttamente o indirettamente attività di erogazione di servizi assistenziali;
• erogano esclusivamente contributi economici;
• operano prevalentemente in ambito scolastico.

Le IPAB operanti soprattutto in ambito scolastico devono trasformarsi in persone giuridiche private se possiedono i requisiti previsti dal d.p.c.m. 16 febbraio 1990. Per le IPAB che gestiscono scuole materne, la trasformazione avviene al termine del ciclo scolastico degli alunni già iscritti alla data di entrata in vigore della legge.

Requisiti per la trasformazione in Aziende pubbliche di servizi alla persona

La trasformazione in Azienda pubblica di servizi alla persona richiede la presenza congiunta di:

• un volume di bilancio delle attività e dei servizi erogati pari o superiore a euro 600.000,00;
• un patrimonio mobiliare e immobiliare pari o superiore a euro 500.000,00.

Non possono trasformarsi in Azienda gli enti con patrimonio e bilancio insufficienti a realizzare le finalità statutarie, quelli inattivi da almeno due anni e quelli le cui finalità risultino esaurite o non più conseguibili. È comunque ammessa la fusione di più IPAB per raggiungere le soglie richieste o per una migliore integrazione delle attività; la Regione favorisce tali fusioni e accorpamenti. In presenza di condizioni ostative, l’IPAB può adottare un piano di risanamento o riorganizzazione, anche tramite fusione.

Requisiti per la trasformazione in persone giuridiche private

Le IPAB in possesso dei requisiti del d.p.c.m. 16 febbraio 1990 possono deliberare la trasformazione in persone giuridiche private senza scopo di lucro, nel rispetto delle finalità fondative e della volontà dei fondatori.

La legge precisa anche il significato di alcuni requisiti del decreto statale, considerando soddisfatti:

• il requisito relativo al potere dei soci quando essi eleggono la maggioranza dei componenti dell’organo deliberante e adottano gli atti fondamentali dell’ente;
• il requisito relativo alla prevalenza di privati quando la maggioranza dei componenti dell’organo deliberante è designata da privati.

Al di fuori di tali condizioni, può essere riconosciuta la natura privata anche alle IPAB che presentino apposito atto d’intesa con il Comune di sede o con i Comuni che, per statuto, nominano i componenti del consiglio di amministrazione. Non sono comunque considerate istituzioni promosse e amministrate da privati le IPAB che, nel decennio precedente l’entrata in vigore della legge, abbiano ricevuto finanziamenti in conto capitale superiori al 10% della consistenza patrimoniale, salvo specifiche esclusioni per taluni contributi destinati a beni culturali o a interventi su strutture con vincoli di destinazione.

Procedimento di trasformazione e termini

Le IPAB che intendono trasformarsi in Azienda pubblica di servizi alla persona devono presentare istanza alla Regione entro 180 giorni dall’entrata in vigore del regolamento attuativo. Alla domanda si allegano la proposta di statuto e, se necessario, il piano di risanamento o riorganizzazione o la delibera di fusione.

La Giunta regionale approva la trasformazione e lo statuto della nuova Azienda secondo il regolamento attuativo, verificando in particolare:

• il possesso dei requisiti previsti per le Aziende;
• la presenza negli organi di governo di soggetti privati o rappresentanti dei soci, se già previsti negli statuti vigenti;
• la presenza di rappresentanti dei Comuni, se già prevista dagli statuti vigenti;
• la coerenza degli statuti con le finalità delle tavole fondative e degli statuti delle IPAB.

Decorso il termine previsto per l’approvazione senza provvedimento espresso, l’approvazione si intende rilasciata; il termine può essere interrotto una sola volta per richiesta di documenti o chiarimenti.

Per la trasformazione in persona giuridica privata, la relativa domanda va presentata alla Regione entro 180 giorni dall’entrata in vigore del regolamento; il riconoscimento avviene ai sensi del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361.

È prevista una proroga del termine per la presentazione delle istanze di trasformazione al 30 giugno 2010. Durante la pendenza di tale termine non possono essere approvate dalla Regione modifiche statutarie diverse dalla trasformazione.

Ruolo dei Comuni e commissariamento

I Comuni devono verificare che le IPAB presenti sul proprio territorio si attivino per la trasformazione entro il termine previsto e segnalare alla Regione le inadempienze.

Se il termine decorre inutilmente, la Giunta regionale nomina entro i successivi 60 giorni un commissario incaricato di compiere gli adempimenti necessari alla trasformazione.

Estinzione delle IPAB non trasformate

Le IPAB che non si trasformano secondo la disciplina della legge sono estinte con provvedimento della Giunta regionale.

Il provvedimento di estinzione disciplina anche:

• la destinazione e il trasferimento dei beni;
• il trasferimento del personale;
• il subentro nei rapporti giuridici preesistenti.

Di regola i beni e il personale sono attribuiti prioritariamente ad altra Azienda pubblica di servizi alla persona con analoghe finalità nell’ambito territoriale di attività; in mancanza, ai Comuni territorialmente competenti. Il trasferimento avviene sentiti i Comuni e le altre Aziende interessate, e gli enti subentranti devono utilizzare beni ed eventuali proventi per finalità socio-assistenziali.

Natura giuridica, autonomia e principi di funzionamento delle Aziende

Le Aziende pubbliche di servizi alla persona sono persone giuridiche di diritto pubblico senza fini di lucro, dotate di autonomia statutaria, gestionale, patrimoniale, contabile e finanziaria. Operano secondo i principi di buon andamento, imparzialità, efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio.

Possono adottare tutti gli atti, anche di diritto privato, necessari al perseguimento dei propri fini e all’attuazione degli impegni derivanti dalla programmazione regionale socio-sanitaria e territoriale, nell’ottica di una rete integrata di servizi.

Statuti, regolamenti e organi delle Aziende

Gli statuti disciplinano finalità, organizzazione, gestione ed elezione degli organi di governo. Devono in particolare stabilire:

• composizione, durata, competenze e funzionamento degli organi;
• criteri di nomina, revoca e decadenza;
• requisiti per ricoprire le cariche di amministratore.

Lo statuto può prevedere l’amministratore unico o il revisore unico. Deve essere pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione.

Le Aziende adottano regolamenti di organizzazione e di contabilità, che individuano almeno:

• le modalità di valutazione interna della gestione tecnica e amministrativa;
• eventuali emolumenti e rimborsi spese degli organi.

Gli organi delle Aziende sono il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio dei revisori; per le Aziende istituite dai Comuni è possibile prevedere anche un’assemblea rappresentativa dei soggetti partecipanti. I revisori devono essere iscritti negli albi professionali previsti dalla normativa vigente.

Incompatibilità e direttore

La carica di presidente e amministratore è incompatibile con diverse cariche pubbliche o posizioni professionali, tra cui componenti della Giunta o del Consiglio regionale, sindaco, assessore o consigliere del Comune sede dell’Azienda, coordinatore d’ambito, dirigente comunale dei servizi socio-assistenziali, amministratori o dipendenti di imprese fornitrici, dipendenti o prestatori d’opera dell’Azienda, soggetti con contenziosi o debiti verso l’Azienda.

Per le Aziende di nuova istituzione di cui all’articolo 10 non si applica l’incompatibilità relativa alle cariche comunali.

Il consiglio di amministrazione nomina un direttore con adeguata esperienza professionale e tecnica. Il direttore:

• gestisce l’Azienda e attua gli obiettivi fissati dal consiglio;
• esercita tutti i poteri non riservati alla funzione di indirizzo, programmazione e verifica.

Il rapporto può essere regolato da contratto di diritto privato, con durata non superiore a cinque anni e rinnovabile. L’incarico è incompatibile con qualsiasi lavoro subordinato o autonomo, salvo per i direttori delle Aziende di cui all’articolo 10. Più Aziende possono condividere un unico direttore tramite convenzione.

Personale e rapporti di lavoro

Il rapporto di lavoro del personale ha natura privatistica ed è disciplinato da un autonomo comparto di contrattazione collettiva. La dotazione organica è determinata con atto di programmazione annuale e i requisiti e le modalità di assunzione sono stabiliti dal regolamento di organizzazione nel rispetto della normativa vigente.

La trasformazione delle IPAB non costituisce causa di risoluzione dei rapporti di lavoro in essere. In attesa del comparto contrattuale specifico, continua ad applicarsi il CCNL vigente al momento della trasformazione; il personale conserva trattamento giuridico ed economico e anzianità maturata. Per il personale delle IPAB trasformate in persone giuridiche private continuano ad applicarsi i contratti collettivi in essere al momento della trasformazione.

Bilanci, contabilità e patrimonio

Le Aziende con bilancio pari o superiore a 1,5 milioni di euro devono adottare:

• piano programmatico e bilancio pluriennale di previsione;
• bilancio economico preventivo annuale;
• bilancio consuntivo.

Per queste Aziende il regolamento di contabilità introduce la contabilità economica. Le altre Aziende possono mantenere la contabilità finanziaria prevista per le IPAB, fino alla data indicata nel regolamento attuativo.

Il patrimonio delle Aziende comprende tutti i beni mobili e immobili appartenenti all’ente e quelli acquisiti nell’attività, anche per liberalità. Il patrimonio iniziale delle Aziende derivanti da trasformazione è costituito dai beni inventariati al momento della trasformazione.

I beni destinati alle attività statutarie fanno parte del patrimonio indisponibile e non possono essere ceduti se non previa dismissione dal patrimonio indisponibile e sostituzione con altro bene idoneo.

Le alienazioni del patrimonio disponibile di valore superiore a euro 50.000,00 devono essere trasmesse alla Regione. La Regione può opporsi entro 60 giorni, sentiti i Comuni interessati, solo se il reinvestimento dei proventi non è contestualmente documentato e ricorre una delle seguenti condizioni:

• l’atto è gravemente pregiudizievole per l’attività istituzionale;
• l’atto è in contrasto con le finalità statutarie o con la programmazione regionale e d’ambito.

Decorso il termine senza opposizione, l’alienazione diventa efficace. Le Aziende devono tenere un registro inventario aggiornato al 31 dicembre di ogni anno e predisporre annualmente un piano di gestione e valorizzazione del patrimonio, con attenzione ai beni artistici e culturali. Il regolamento attuativo disciplina modalità e termini di trasmissione dei relativi atti a Comune e Regione.

Utilizzo degli utili

Gli eventuali utili devono essere impiegati per:

• lo sviluppo delle attività istituzionali previste dallo statuto;
• la riduzione dei costi di gestione dei servizi;
• la conservazione del patrimonio.

Se necessario, possono essere promosse modifiche statutarie coerenti con tale destinazione.

Fusione, liquidazione ed estinzione delle Aziende

Gli organi di amministrazione possono deliberare la fusione delle Aziende, d’intesa con i Comuni interessati, specificando se si tratta di fusione per incorporazione o se nasce una nuova Azienda. La deliberazione va trasmessa alla Giunta regionale e pubblicata nel Bollettino ufficiale.

Le Aziende i cui scopi siano esauriti, cessati o non più attuabili sono soggette a estinzione da parte della Giunta regionale, d’ufficio o su iniziativa del Comune o degli organi dell’Azienda. Per le Aziende trasformate sulla base di un piano di risanamento o riorganizzazione, l’estinzione è disposta se il piano non è attuato nei termini previsti.

La Giunta dispone la liquidazione e nomina un commissario liquidatore per un periodo non superiore a un anno, prorogabile una sola volta per il medesimo periodo. All’esito della liquidazione, la Giunta dichiara l’estinzione e trasferisce il patrimonio residuo e il personale ai Comuni o ad altra Azienda con finalità analoghe, sentiti i soggetti interessati; i Comuni subentranti devono destinare beni e proventi a finalità socio-assistenziali.

Vigilanza, controllo e rimozione degli organi

La Regione esercita funzioni di monitoraggio e controllo sulle Aziende, anche mediante verifiche ispettive. Le Aziende devono trasmettere annualmente alla Regione e ai Comuni interessati una relazione sull’andamento economico-finanziario e sui risultati raggiunti rispetto alla programmazione locale e regionale.

Gli organi delle Aziende possono essere rimossi, sentiti i Comuni interessati, in caso di gravi violazioni di legge o di statuto, gravi irregolarità di gestione, mancato perseguimento delle finalità, gravi inefficienze o impossibilità di funzionamento. In tal caso la Regione nomina un commissario per la gestione temporanea.

Il regolamento attuativo deve prevedere una commissione di vigilanza e controllo composta da almeno tre dipendenti regionali con specifica esperienza, affiancati dal personale della struttura regionale competente.

IPAB trasformate in persone giuridiche private: vigilanza e beni vincolati

Le IPAB trasformate in persone giuridiche private restano soggette alla vigilanza e al controllo della Regione secondo il codice civile. Gli atti di dismissione, vendita o costituzione di diritti reali sui beni originariamente destinati alle finalità istituzionali devono essere inviati alla Regione, che li trasmette al pubblico ministero se ritiene che siano contrari all’atto costitutivo o allo statuto.

Inserimento nel sistema integrato dei servizi sociali e convenzioni

Le Aziende pubbliche di servizi alla persona partecipano al sistema integrato degli interventi e servizi sociali e alla relativa programmazione regionale e d’ambito. Anche le persone giuridiche private partecipano alla programmazione e realizzazione del sistema secondo la legge statale e i piani regionali e d’ambito.

Comuni e Ambiti sociali possono affidare alle Aziende e alle persone giuridiche private ulteriori servizi del sistema integrato tramite accordi o convenzioni, in rapporto alle loro capacità economiche e organizzative e nel rispetto della normativa statale.

Regolamento attuativo e disposizioni finali

La Giunta regionale approva un regolamento attuativo, sentita la Commissione consiliare competente, entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge. Il regolamento disciplina in particolare modalità di trasformazione, organi, contabilità, trasmissione degli inventari e dei piani patrimoniali, nonché monitoraggio e controllo.

Le norme transitorie stabiliscono che il riordino non comporta la risoluzione dei rapporti di lavoro esistenti; fino all’adozione del comparto contrattuale specifico continua ad applicarsi il CCNL in essere. Le nuove Aziende subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi delle IPAB di origine.

Per le IPAB non ancora trasformate continua ad applicarsi la normativa previgente fino alla trasformazione o all’iscrizione nel registro delle persone giuridiche private, salvo l’applicazione immediata della regola sull’alienazione di beni di valore superiore a euro 50.000,00.

È inoltre prevista una disciplina speciale per l’Ente “Opere Laiche Lauretane”, in relazione al Comune di Loreto, che può attivare le procedure di estinzione anche in presenza dei requisiti per trasformazione, con trasferimento di beni e personale al Comune.

Infine, i riferimenti alle IPAB contenuti nelle leggi regionali vigenti si intendono riferiti alle Aziende disciplinate dalla legge, e per quanto non previsto si applicano le norme del d.lgs. 207/2001 in quanto compatibili.

Monitoraggio sull’attuazione della legge

La Giunta regionale deve presentare una prima relazione al Consiglio regionale dopo 18 mesi dall’entrata in vigore della legge, indicando in particolare numero di domande di trasformazione, numero di trasformazioni in persone giuridiche private, fusioni, estinzioni, trasferimenti di patrimonio e personale, e criticità procedurali.

A partire dal quarto anno, la Giunta trasmette relazioni periodiche sugli effetti della legge, con informazioni su consistenza patrimoniale e capacità finanziaria delle Aziende, ambiti territoriali di operatività, settori di intervento e criticità del sistema di vigilanza. La commissione consiliare competente, esaminata la relazione, formula una proposta di risoluzione con indirizzi per l’attuazione della legge.