Sentenza n. 1175/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di autorizzazione relativo al progetto di sistemazione delle aree esterne di un immobile sottoposto a vincolo storico-architettonico, deducendo l’erroneità e l’insufficienza della motivazione amministrativa. In particolare, ha sostenuto che la documentazione progettuale individuava correttamente le aree vincolate e non vincolate, mediante rilievi CAD, sovrapposizioni catastali, planimetrie, fotografie panoramiche e di dettaglio, nonché tavole descrittive dei materiali, degli arredi, degli impianti e delle opere previste. Ha contestato la pretesa incompletezza delle indagini storico-critiche e della documentazione fotografica e tecnica, rilevando che il giardino versava in stato di totale degrado, che i segni della conformazione originaria erano ormai perduti e che non risultava chiara l’identità culturale da preservare, oscillante tra quella di un giardino storico e quella di un fondo agricolo. Ha dedotto inoltre la violazione dell’art. 3, comma 2, d.lgs. 42/2004, per non avere l’Amministrazione indicato criteri e linee progettuali concretamente seguibili, imponendo invece una ricerca indefinita su preesistenze non dimostrate. Infine ha denunciato la violazione dell’art. 21-quinquies e degli artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, in relazione alla revoca della precedente autorizzazione del 2007, asseritamente adottata senza indicazione dei presupposti della rivalutazione e senza comunicazione di avvio del procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Il Collegio ha ritenuto che la documentazione progettuale consentisse di comprendere adeguatamente lo stato dei luoghi e le opere previste: le planimetrie distinguevano le aree vincolate da quelle non vincolate, la documentazione fotografica rappresentava l’edificio, il giardino, le recinzioni, le pavimentazioni e gli accessi, mentre le tavole progettuali descrivevano materiali, dimensioni, forme, arredi, illuminazione e impianti. Le contestazioni della Soprintendenza sono state giudicate generiche, poiché non individuavano specifici errori, difformità o inesattezze né spiegavano quale ulteriore livello di dettaglio fosse necessario. Il computo metrico è stato ritenuto irrilevante per la descrizione delle opere, in quanto destinato alla quantificazione economica e non alla rappresentazione analitica degli interventi. Quanto alla compatibilità con il vincolo, il TAR ha riconosciuto l’ampia discrezionalità della Soprintendenza, ma ha precisato che essa è soggetta ai limiti di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e motivazione. Nel caso concreto, l’Amministrazione non aveva chiarito quale identità culturale del giardino intendesse preservare, né aveva dimostrato l’esistenza di fonti ulteriori e specifiche idonee a ricostruire la conformazione storica dei luoghi. Il vincolo riguardava inoltre soltanto una porzione minoritaria delle aree esterne, sicché la valutazione avrebbe dovuto essere proporzionata all’effettivo impatto del progetto su tale specifica porzione. Il provvedimento è stato ritenuto illegittimo anche nella parte relativa alla revoca dell’autorizzazione del 2007, poiché non indicava i presupposti della rivalutazione e non risultava preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Sono subordinati ad autorizzazione del Soprintendente, non solo «l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali», ma anche il «mutamento di destinazione d’uso dei beni medesimi».

  L’esecuzione di opere su beni culturali è soggetta all’autorizzazione della Soprintendenza, il cui esercizio deve rispettare le regole procedimentali e i principi di adeguatezza, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 20, comma 1, d.lgs. 42/2004

  I beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione.

  L’autorizzazione deve perseguire la conservazione del carattere storico o artistico del bene e impedire interventi incompatibili con tale finalità.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 42/2004

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per la mancata indicazione di criteri e linee progettuali concretamente seguibili; il TAR ha rilevato l’insufficiente definizione, da parte dell’Amministrazione, dell’identità culturale e dell’obiettivo di conservazione del bene.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca della precedente autorizzazione è stata ritenuta illegittima perché il provvedimento non specificava i presupposti della rivalutazione amministrativa.

• art. 7 l. 241/1990

  La revoca della precedente autorizzazione è stata adottata senza la previa comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione è stata dedotta con riferimento al procedimento, ma la decisione si concentra soprattutto sull’omessa comunicazione di avvio e sull’insufficiente motivazione della revoca.

Massime di principio

• Nell’esercizio del potere autorizzatorio previsto dall’art. 21 d.lgs. 42/2004, la Soprintendenza dispone di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa, ma deve motivare in modo concreto e verificabile le ragioni dell’incompatibilità dell’intervento con il bene tutelato, rispettando i principi di adeguatezza, ragionevolezza e proporzionalità.
• Il diniego di autorizzazione relativo a un bene culturale non può fondarsi su contestazioni generiche circa l’incompletezza o la frammentarietà della documentazione progettuale: l’Amministrazione deve indicare gli specifici errori, le omissioni o le inesattezze riscontrate e chiarire quale ulteriore documentazione sia necessaria e per quali esigenze di tutela.
• Quando l’identità storico-culturale della porzione di bene da tutelare è incerta, soprattutto perché le tracce delle configurazioni storiche sono perdute o non adeguatamente documentate, l’Amministrazione deve chiarire quale valore culturale intenda conservare e quali criteri storico-critici debbano guidare la progettazione; non può imporre al privato una ricerca indefinita su preesistenze meramente ipotizzate.
• Se il vincolo riguarda soltanto una parte dell’area complessiva, la valutazione di compatibilità deve essere specificamente riferita a tale porzione e all’effettivo impatto del progetto su di essa, senza estendere indistintamente le esigenze di tutela all’intero complesso.
• La revoca di una precedente autorizzazione richiede l’indicazione dei presupposti della rivalutazione amministrativa e il rispetto delle garanzie partecipative, compresa, in linea generale, la comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato