Sentenza n. 949/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la variante al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco, deducendo, anzitutto, che l’art. 9, comma 7, delle NTA, assoggettando a vincolo paesaggistico le aree esterne individuate dalla variante, avrebbe illegittimamente qualificato il loro compendio come territorio di protezione esterna o area contigua del Parco in assenza di una specifica previsione legislativa di rango primario. Hanno inoltre dedotto violazione della normativa statale e regionale in materia di aree protette, paesaggio e urbanistica, nonché delle deliberazioni regionali richiamate, difetto e incongruenza della motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, manifesta illogicità, violazione dei principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza e sviamento. Con il secondo e il terzo motivo hanno contestato la scelta di istituire aree esterne al Parco e di includervi il proprio compendio, lamentando una motivazione insufficiente rispetto alla precedente destinazione urbanistica dell’area e all’aspettativa qualificata dei proprietari. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, in rito, il difetto di interesse o la sopravvenuta carenza di interesse per la mancata impugnazione del nuovo PGT comunale adottato nel 2024, e hanno comunque sostenuto l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, prescindendo dalle eccezioni processuali. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché l’art. 142, comma 1, lettera f), del d.lgs. 42/2004 si limita a sottoporre a tutela paesaggistica i parchi, le riserve e i territori di protezione esterna, rinviando alla legislazione di settore per l’individuazione di tali territori, senza imporre che essa avvenga necessariamente mediante una fonte statale o primaria. L’art. 32 della legge n. 394/1991 demanda alle Regioni, d’intesa con gli organismi di gestione e gli enti locali interessati, la determinazione dei confini delle aree contigue. Per la Lombardia, l’art. 13, comma 1, della l.r. n. 16/2007 consente agli atti di approvazione dei piani territoriali di coordinamento e delle relative varianti di modificare la delimitazione delle aree del Parco; inoltre, l’art. 17, comma 3, della l.r. n. 86/1983 abilita il piano territoriale a disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione territoriale prevista dalla legge istitutiva. Ne consegue che il PTC Parco può individuare anche aree esterne al perimetro del Parco funzionali alla protezione delle aree protette. Il TAR ha ritenuto non decisiva la deliberazione regionale del 2011, in quanto recessiva rispetto alle norme primarie e ritenuta superata dalla stessa Regione, né la sentenza del Consiglio di Stato invocata dai ricorrenti, che non aveva dichiarato illegittima la disposizione delle NTA, ma ne aveva condizionato l’efficacia al recepimento negli strumenti urbanistici comunali. Anche il secondo e il terzo motivo sono stati respinti. Il giudice ha ribadito che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili solo per errori di fatto o abnorme illogicità; la destinazione della singola area non richiede, di regola, una motivazione specifica ulteriore rispetto ai criteri generali del piano. Tali principi valgono a maggior ragione per il PTC del Parco, strumento urbanistico di valenza ambientale, dotato di efficacia precettiva prevalente. La relazione della variante illustrava adeguatamente le strategie e le finalità perseguite, sicché non era necessaria una motivazione individualizzata per il singolo compendio. La precedente destinazione urbanistica più favorevole non aveva determinato un’aspettativa qualificata alla sua conservazione. Non ricorrendo le ipotesi eccezionali che impongono una motivazione rafforzata, le censure motivazionali e di eccesso di potere sono state ritenute infondate. Il ricorso è stato quindi respinto; le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda e delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: […] f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi

  La norma rinvia alla legislazione di settore per l’individuazione dei territori di protezione esterna e non prescrive una specifica fonte normativa per tale individuazione.

• art. 32, commi 1 e 2, l. 394/1991

  I confini delle aree contigue di cui al comma 1 sono determinati dalle regioni sul cui territorio si trova l'area naturale protetta, d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta.

  La determinazione dei confini delle aree contigue spetta alla Regione, d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta; la disposizione non impone una specifica fonte regionale.

• art. 13, comma 1, l.r. Lombardia 16/2007

  ferme restando le modifiche successivamente apportate anche dagli atti di approvazione dei piani territoriali di coordinamento e relative varianti

  Gli atti di approvazione dei piani territoriali di coordinamento e delle relative varianti possono modificare la delimitazione delle aree del Parco.

• art. 17, comma 3, l.r. Lombardia 86/1983

  Il piano territoriale può disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, per il conseguimento delle finalità ivi previste.

  Il piano territoriale può modificare o integrare la delimitazione territoriale prevista dalla legge istitutiva quando ciò sia funzionale alle finalità del Parco.

• art. 17, comma 1, lett. a), l.r. Lombardia 86/1983

  È richiamato quale fondamento della natura del PTC del Parco come strumento urbanistico di valenza ambientale, dotato di efficacia precettiva prevalente.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti quale parametro dell’obbligo di motivazione, ma non ritenuto violato, poiché la motivazione generale della variante risultava adeguata.

Massime di principio

• L’art. 142, comma 1, lettera f), del d.lgs. 42/2004 sottopone a tutela paesaggistica i territori di protezione esterna dei parchi secondo la loro individuazione nella legislazione di settore, senza imporre che tale individuazione avvenga mediante una fonte legislativa primaria o statale.
• La Regione può individuare e delimitare aree contigue o esterne a un parco regionale mediante il relativo piano territoriale di coordinamento o una sua variante, quando la legislazione regionale abiliti lo strumento pianificatorio a modificare o integrare la delimitazione del parco per perseguirne le finalità di tutela.
• Le scelte di pianificazione urbanistica, comprese quelle contenute nel piano territoriale di coordinamento di un parco, sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili per errori di fatto o abnorme illogicità, non per il solo dissenso del proprietario rispetto alla destinazione impressa alla propria area.
• La destinazione urbanistica precedentemente più favorevole non attribuisce al proprietario un’aspettativa qualificata alla sua conservazione; di regola, la motivazione può essere resa attraverso l’illustrazione delle linee generali, delle strategie e delle finalità del piano, senza una motivazione specifica per ogni singola area.
• Una motivazione rafforzata delle scelte urbanistiche è necessaria solo in presenza di situazioni peculiari, quali il superamento degli standard minimi, una convenzione di lottizzazione o un accordo equivalente, l’annullamento giurisdizionale di un diniego di permesso di costruire o di un silenzio inadempimento, oppure altre circostanze idonee a fondare un’aspettativa qualificata.

Come è indicizzato