Sentenza n. 7924/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, accreditata per prestazioni riabilitative ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978, aveva aderito al programma regionale «La Campania riparte» del 2020, sostenendo costi per misure di sicurezza e mantenimento del personale e rinunciando agli ammortizzatori sociali. Ha impugnato le delibere regionali n. 531 e 532 del 2021, che hanno adeguato il programma alla disciplina nazionale sopravvenuta e previsto il conguaglio degli importi erogati, nonché gli atti attuativi e di recupero. Con cinque motivi d’appello ha dedotto: (1) violazione e falsa applicazione dell’art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, del d.l. n. 34/2020, difetto di istruttoria, contraddittorietà e lesione dell’affidamento, sostenendo che tale disciplina non imponesse di modificare il programma del 2020; (2) violazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, incompetenza della Giunta, violazione del principio del contrarius actus e degli artt. 51 e 66 dello Statuto regionale, difetto di motivazione e istruttoria, mancato avvio del procedimento, retroattività e omessa previsione di indennizzo, quantificato in euro 482.449,46; (3) omessa pronuncia e violazione degli accordi Stato-Regioni, della buona fede e della parità di trattamento, per l’aggiornamento tariffario riferito alle prestazioni ex art. 26 ma non a quelle ex art. 44; (4) illegittimità derivata e autonoma delle delibere ASL, asseritamente non applicabili alle prestazioni ex art. 44; (5) erroneo rigetto della domanda risarcitoria per i costi, gli investimenti e la rinuncia alla CIG. La Regione ha inoltre eccepito in appello l’improcedibilità per effetto della clausola di salvaguardia del contratto stipulato il 5 agosto 2021.

La decisione

L’appello è respinto integralmente e la sentenza del TAR Campania, Sez. I, n. 3112/2024 è confermata. L’eccezione regionale fondata sulla clausola di salvaguardia è dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello; è altresì tardiva e inammissibile la produzione dei contratti relativi al 2020. In ogni caso, la clausola, per il suo tenore, riguarda le controversie sui tetti di spesa e sulle tariffe, non la richiesta di rimborso delle spese sostenute nell’ambito del programma «La Campania riparte»; non risulta inoltre prodotto il distinto contratto integrativo che, in un’altra fattispecie, aveva comportato rinuncia a pretese economiche e contenziosi. Il primo motivo è respinto: l’art. 4 del d.l. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per tutte le strutture interessate dalla sospensione pandemica; l’adesione volontaria al programma regionale non consente una deroga individuale, e non è dimostrato che le strutture non aderenti abbiano ottenuto benefici maggiori. Il secondo motivo è respinto: le delibere regionali non costituiscono revoca in autotutela del DD n. 83/2020, ma adeguamento necessario alla normativa nazionale sopravvenuta, vincolante e non derogabile; non trova quindi applicazione il regime invocato dell’autotutela. La delibera n. 531/2021 ha recepito l’accordo con le associazioni di categoria, rimodulando il trattamento economico e coordinando il programma con la disciplina nazionale e con i vincoli di bilancio. Il terzo motivo è respinto: l’aggiornamento tariffario e il trattamento delle prestazioni devono essere ricondotti a una disciplina uniforme per i setting assistenziali coinvolti nel programma; l’adesione era volontaria e non è provato un pregiudizio derivante dalla comparazione con le strutture non aderenti. Il quarto motivo è respinto: il DD n. 83/2020 comprendeva espressamente sia le attività riabilitative ex art. 26 sia le prestazioni di recupero e rieducazione funzionale ex art. 44; l’ASL poteva pertanto uniformare i procedimenti e recuperare gli importi non conformi ai commi 5-bis e 5-ter dell’art. 4 del d.l. n. 34/2020. Il quinto motivo risarcitorio è respinto: la società non ha dimostrato un danno effettivo, distinto dal mancato profitto relativo a prestazioni non rese; non sussiste colpa regionale, poiché l’adeguamento era imposto dalla normativa statale sopravvenuta; è inoltre escluso un affidamento incolpevole al mantenimento di un trattamento più favorevole, anche in considerazione dell’invalicabilità dei tetti di spesa sanitaria. Spese del grado compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, commi 5, 5-bis e 5-ter, d.l. 19 maggio 2020, n. 34

  Va infatti rilevato che l’art. 4 del D.L. n. 34/2020 ha introdotto una disciplina uniforme per tutte le strutture sanitarie interessate dalla sospensione dell’attività per effetto della pandemia, nel cui ambito l’adesione volontaria al programma “la Campania riparte” non può essere invocata per porre un discrimine rispetto alle altre strutture.

  La disciplina statale sopravvenuta si applica uniformemente alle strutture sanitarie interessate dalla sospensione pandemica e non può essere derogata in ragione della volontaria adesione a un programma regionale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Contrariamente all’assunto dell’appellante, il Collegio ritiene che la fattispecie in esame non può essere ricondotta nel perimetro applicativo dell’invocato art. 21-nonies della legge n. 241/90 come condivisibilmente ritenuto dal giudice di prime cure.

  Il Collegio esclude che l’adeguamento delle disposizioni regionali alla disciplina statale sopravvenuta rientri nell’autotutela decisoria; la citazione del testo riguarda l’art. 21-nonies, non l’art. 21-quinquies invocato dalla parte.

• art. 1, comma 495, l. 30 dicembre 2020, n. 178

  L’articolo 1, comma 495, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, ha poi esteso le disposizioni sopra richiamate anche all’anno 2021.

  Le disposizioni richiamate in materia di ristori e adeguamento della disciplina emergenziale sono state estese legislativamente anche all’anno 2021.

• art. 30 c.p.a.

  Sotto un primo assorbente profilo deve rilevarsi che l’appellante, invero, avrebbe dovuto dimostrare di aver ricevuto un danno effettivo (e non un mero mancato profitto per contributi su prestazioni non rese) dall’assorbimento della disciplina recata dal DD 83/2020 nella disciplina successivamente adottata dalla Regione ossia la delibera n.531/2020 e la delibera n.532/2020;

  La domanda risarcitoria richiede la prova di un danno effettivo; non è sufficiente allegare il mancato profitto connesso a contributi riferiti a prestazioni non rese.

Massime di principio

• La disciplina statale uniforme adottata per regolare gli effetti della sospensione delle attività sanitarie durante la pandemia si applica a tutte le strutture interessate e non può essere derogata o differenziata in ragione dell’adesione volontaria a un programma regionale emergenziale.
• L’adeguamento di un atto amministrativo regionale a una disciplina statale sopravvenuta vincolante non costituisce, per ciò solo, revoca in autotutela dell’atto precedente: l’intervento attuativo imposto dalla legge non è assimilabile a un ripensamento discrezionale dell’amministrazione.
• La clausola contrattuale di salvaguardia che comporta rinuncia alle impugnazioni dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe non si estende, se il suo testo non lo prevede, a controversie aventi diverso oggetto, quali le pretese di rimborso di spese sostenute nell’ambito di un programma emergenziale.
• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione richiede la dimostrazione di un danno effettivo, non essendo sufficiente il mero mancato profitto riferito a prestazioni non rese; inoltre, non sussiste colpa dell’amministrazione quando la condotta contestata costituisce attuazione necessitata di una disposizione statale sopravvenuta.
• Non è configurabile un affidamento incolpevole al mantenimento di un trattamento economico più favorevole quando la posizione dell’operatore è comunque soggetta ai limiti inderogabili di programmazione e di spesa sanitaria.

Come è indicizzato