Cassazione Civile, Sentenza n. 16045/2020 del 28/07/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente era stato sanzionato dall'Ordine (sospensione di sei mesi) per aver partecipato alla redazione e all'applicazione di protocolli 118 che autorizzavano forme di impiego avanzato del personale infermieristico ritenute dall'Ordine elusione delle riserve professionali mediche (diagnosi, prescrizione e somministrazione farmacologica). La questione centrale era se l'Ordine avesse potere disciplinare su atti compiuti dal medico nell'esercizio di funzioni dirigenziali e pubbliche (atto organizzativo/protocollo dell'ASL) o se tali atti rientrassero nella sfera amministrativa/istituzionale sottratta al potere sanzionatorio dell'Ordine.

La decisione

La Corte ha accolto il primo motivo del ricorso e ha cassato la decisione impugnata, annullando la sanzione disciplinare irrogata a Binetti. Il Collegio ha ritenuto che l'Ordine abbia agito in carenza di potere perché ha sanzionato atti compiuti nell'esercizio di una funzione pubblica/dirigenziale e non nell'ambito dell'esercizio della libera professione del medico. Peraltro la Corte ha evidenziato che i protocolli erano conformi ad atti e indirizzi regionali/centrali (citata la delibera regionale n.508/2016 e l'atto di indirizzo/Intesa Stato-Regioni) e che l'ingerenza disciplinare poteva costituire una illegittima sovrapposizione all'azione amministrativa della Regione/ASL. Gli altri motivi e il ricorso incidentale sono stati assorbiti; spese compensate.

Norme richiamate

• D.Lgs. C.P.S. 13 settembre 1946, n. 233

  art. 1, comma 3, lettera I: "sugli iscritti agli albi, in qualsiasi forma giuridica svolgano la loro attività professionale, compresa quella societaria, irrogando sanzioni disciplinari"; art.1, comma 3, lettera c: "promuovere e assicurare l'indipendenza, l'autonomia e la responsabilità delle professioni e dell'esercizio professionale, la qualità tecnico-professionale..."

  Attribuisce all'Ordine funzioni pubblicistiche di vigilanza e potere disciplinare finalizzati alla tutela di interessi collettivi; tale potere però va esercitato nei limiti e secondo le finalità indicate dalla legge e non può travalicare in ambiti di competenza pubblica/organizzativa.

• Art. 10 D.Lgs. C.P.S. n. 233/1946

  "essi sono soggetti alla disciplina dell'Ordine o Collegio, limitatamente all'esercizio della libera professione"

  La norma limita la competenza disciplinare dell'Ordine con riferimento, per i sanitari pubblici, all'esercizio della libera professione; la giurisprudenza e la Corte interpretano tale limite come indicativo che il potere disciplinare non può incidere su atti riconducibili all'esercizio di funzioni pubbliche/dirigenziali.

• D.P.R. 5 aprile 1950, n. 221, art. 38

  "sanitari che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell'esercizio della professione o, comunque, di fatti disdicevoli al decoro professionale"

  L'ambito operativo del potere disciplinare è circoscritto a comportamenti rilevanti sotto il profilo deontologico; la Corte precisa che atti amministrativi/dirigenziali in nome di un munus pubblico non rientrano automaticamente in tale nozione.

• D.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento)

  Richiamato come base normativa e di indirizzo per l'organizzazione del servizio di emergenza (118) e per l'adozione di protocolli/linee guida regionali che legittimano l'impiego avanzato di personale infermieristico; la presenza di atti amministrativi e intese rileva nel valutare la legittimità dell'intervento disciplinare.

• Art. 51 D.P.R. n. 221 (termine di prescrizione)

  "termine quinquennale di prescrizione"

  La Corte di merito aveva ritenuto prescritti gli addebiti in ragione del decorso del termine quinquennale dalla adozione delle istruzioni operative; tale questione è stata però assorbita dall'accertamento di carenza di potere dell'Ordine.

• Sentenza Corte Costituzionale n. 259/2019

  Utilizzata come precedente che ha annullato sanzione disciplinare che interferiva con funzioni regionali, confermando il principio che atti espressione di funzioni pubbliche non rientrano nel potere sanzionatorio dell'Ordine quando incidono sulle prerogative istituzionali regionali.

• Normativa regionale (Delibera Regione Emilia-Romagna n. 508/2016) e Intesa Stato-Regioni 11/4/1996

  Atti amministrativi/regionali che autorizzano o disciplinano l'impiego di personale infermieristico avanzato sono elementi che indeboliscono la rilevanza disciplinare di singoli protocolli adottati nell'ambito della funzione pubblica.

Massime di principio

• Il potere disciplinare dell'Ordine è finalizzato alla tutela deontologica e si esercita nei limiti previsti dalla legge: non può essere utilizzato per sindacare scelte di carattere organizzativo o atti compiuti in esercizio di funzioni pubbliche/dirigenziali che rientrano nella competenza dell'ente pubblico o regionale.
• Quando il medico agisce in qualità di dirigente pubblico o nell'ambito di atti amministrativi/organizzativi (protocolli, linee guida adottati dall'ASL o dalla Regione) tali atti possono essere sottratti alla giurisdizione disciplinare dell'Ordine e vanno sindacati tramite i rimedi amministrativi o giurisdizionali appropriati (impugnazione amministrativa, giudizio di legittimità), non tramite la sanzione ordinistica.
• Nel valutare la rilevanza disciplinare di un comportamento occorre distinguere fra attività riconducibili all'esercizio privato/libero della professione e attività riconducibili a un munus pubblico: solo le prime (o le seconde quando ledono il decoro professionale) sono normalmente sindacabili dall'Ordine.
• Se si contesta la legittimità di un provvedimento disciplinare è utile sollevare tempestivamente l'eccezione di carenza di potere/competenza dell'Ordine e documentare la natura pubblica/istituzionale dell'atto contestato (delibere, intese, atti aziendali o regionali che autorizzano o disciplinano la materia).
• La prescrizione degli addebiti disciplinari va comunque valutata: per atti 'istantanei con effetti permanenti' la prescrizione può decorrere dall'adozione dell'atto; tuttavia, la questione della prescrizione può essere assorbita se sussiste carenza assoluta di potere dell'organo sanzionatorio.