L.R. Lombardia 4/2016

Revisione della disciplina lombarda su difesa del suolo e gestione dei corsi d’acqua

La legge riforma in modo organico la normativa regionale lombarda in materia di difesa del suolo, prevenzione del rischio idrogeologico, gestione dei reticoli idrici, polizia idraulica, manutenzione del territorio e navigazione interna. La disciplina riguarda esclusivamente la Regione Lombardia e coordina funzioni regionali, enti locali, consorzi di bonifica e AIPO.

Oggetto, definizioni e finalità generali

La legge disciplina l’esercizio delle funzioni regionali in materia di difesa del suolo, gestione dei corsi d’acqua e del demanio idrico, l’operatività degli strumenti regionali, la gestione coordinata dei reticoli idrici, il principio di invarianza idraulica e idrologica, la polizia idraulica, la prevenzione del rischio idraulico e idrogeologico, la riqualificazione fluviale, il riordino della navigazione interna e il riordino dei consorzi di bonifica.

Ai fini della legge, vengono definiti tra l’altro demanio idrico, demanio idrico fluviale, demanio della navigazione interna, sistema idroviario del Po e delle idrovie collegate, opere di difesa del suolo, manutenzione diffusa del territorio e monitoraggio idrogeologico e geologico.

Finalità e integrazione con la pianificazione territoriale e di bacino

La Regione promuove il coordinamento degli enti locali e dei soggetti interessati per rafforzare la prevenzione delle calamità idrogeologiche, anche in relazione ai cambiamenti climatici. Collabora con Città metropolitana di Milano e altri enti di area vasta per la raccolta e l’organizzazione delle esigenze di intervento.

La legge richiama l’integrazione con la direttiva acque e la direttiva alluvioni e prevede:

• strumenti di programmazione negoziata, come contratti di fiume e di lago;
• progetti strategici di sottobacino;
• integrazione con il piano di gestione del distretto del Po e con il Piano di tutela delle acque;
• progetti pilota per la gestione delle acque meteoriche e il drenaggio urbano sostenibile, con coinvolgimento degli enti territoriali e dei gestori del servizio idrico integrato.

Competenze della Regione in materia di difesa del suolo e acque pubbliche

La Regione esercita le funzioni conferite dallo Stato che richiedono esercizio unitario a scala regionale. In particolare provvede a:

• predisporre e approvare i programmi di intervento in difesa del suolo, compresi quelli di escavazione in alveo;
• partecipare alla pianificazione di distretto idrografico e attuare la pianificazione di bacino per gli aspetti territoriali e urbanistici;
• progettare e realizzare opere di difesa del suolo;
• gestire beni e pertinenze del demanio idrico fluviale ed esercitare la polizia idraulica;
• predisporre la pianificazione regionale di tutela delle acque;
• curare il pronto intervento sul reticolo idrico principale;
• predisporre la pianificazione di sottobacino;
• promuovere interventi di riqualificazione fluviale e degli ecosistemi connessi;
• adottare direttive tecniche e procedurali;
• realizzare banche dati e procedure telematiche;
• coordinare i soggetti attuatori della pianificazione regionale;
• riqualificare il sistema dei navigli e dei corsi d’acqua lombardi.

La Giunta regionale individua le strutture tecniche e il fabbisogno di personale; le funzioni sono organizzate a scala di sottobacino.

Realizzazione degli interventi e sostituzione dell’ente inadempiente

La Regione individua gli enti e i soggetti attuatori, che svolgono anche funzioni di stazione appaltante, secondo criteri di rilevanza territoriale e complessità tecnica. In sintesi:

• per interventi di rilevanza internazionale o inter-distrettuale si opera con accordi o intese;
• per quelli interregionali o di particolare complessità tecnica interviene AIPO;
• per quelli regionali interviene la Regione, anche tramite enti del sistema regionale;
• per quelli locali intervengono gli enti locali, con consegna delle opere per la manutenzione, salvo complessità tecnica che rimette l’intervento alla Regione.

Se l’intervento non viene realizzato o gli obblighi non sono rispettati, la Giunta regionale, previa diffida e sentito l’ente inadempiente, può affidare l’opera a un altro soggetto. Per gli interventi di competenza AIPO serve l’intesa con la Regione interessata.

Quadro regionale delle conoscenze e banca dati tecnologica

La Regione istituisce un quadro regionale delle conoscenze sulla difesa del suolo e sul demanio idrico fluviale, integrato nel sistema informativo territoriale regionale. Il sistema raccoglie informazioni su:

• caratteristiche geologiche, idrologiche, idrauliche, idrogeologiche e nivometeorologiche;
• opere e azioni di mitigazione del rischio;
• consistenza, caratteristiche e uso del demanio idrico fluviale;
• basi geografiche e cartografiche;
• studi, ricerche e analisi di fattibilità;
• supporto tecnico-amministrativo agli enti locali;
• monitoraggio idrologico e idrogeologico;
• diffusione dei dati tramite geoportale regionale.

È prevista anche una banca dati specifica delle reti tecnologiche e infrastrutturali interferenti con il demanio idrico fluviale. I gestori delle reti devono trasmettere i dati georeferenziati e aggiornarli ogni cinque anni. La mancata, incompleta o errata comunicazione comporta sanzioni amministrative da 50.000 a 500.000 euro. Le modalità applicative della sanzione erano da definire con regolamento regionale entro dodici mesi dall’entrata in vigore.

Invarianza idraulica, invarianza idrologica e drenaggio urbano sostenibile

La legge recepisce il principio di invarianza idraulica e idrologica per le trasformazioni del suolo, al fine di limitare esondazioni e dissesti dovuti all’impermeabilizzazione.

I principi si applicano agli interventi edilizi di nuova costruzione, ristrutturazione urbanistica e restauro/risanamento/ ristrutturazione indicati dalla legge, nonché a tutti gli interventi che riducono la permeabilità del suolo, comprese infrastrutture stradali, autostradali e parcheggi.

Nel governo del territorio:

• il documento di piano deve imporre il rispetto del principio;
• il piano dei servizi deve individuare le infrastrutture pubbliche necessarie;
• il regolamento edilizio comunale deve disciplinare le modalità di conseguimento dell’invarianza.

La Giunta regionale doveva approvare entro 180 giorni un regolamento con criteri e metodi attuativi. Il regolamento diventa efficace con il recepimento nel regolamento edilizio comunale o, al più tardi, dopo sei mesi dalla sua pubblicazione. Sono previsti:

• ambiti territoriali differenziati;
• valore massimo della portata meteorica scaricabile;
• coordinamento con il piano d’ambito e la disciplina degli scarichi;
• misure diverse per aree nuove ed esistenti;
• indicazioni tecniche e buone pratiche;
• incentivi edilizi e urbanistici;
• possibilità di monetizzazione in casi specifici di impossibilità tecnica.

I proventi della monetizzazione restano ai comuni e devono essere destinati a interventi per l’invarianza idraulica e idrologica.

Polizia idraulica, canoni, distanze dai corsi d’acqua e occupazioni demaniali

La disciplina sulla polizia idraulica riguarda il demanio idrico fluviale e le fasce di rispetto dei corsi d’acqua.

Distanze minime per nuove costruzioni

Per le nuove opere e costruzioni, la distanza minima è di 10 metri dal piede esterno degli argini o, in mancanza, dal ciglio dell’alveo inciso per reticolo principale e minore. Sono consentite solo infrastrutture lineari e a rete per servizi pubblici essenziali non altrimenti localizzabili, previo parere favorevole di compatibilità idraulica.

Per i canali dei consorzi di bonifica si applicano le distanze minime del regolamento regionale sulla polizia idraulica. Nei nuovi insediamenti con interferenze, i comuni devono prevedere fasce di rispetto inedificabili di almeno 5 metri, computabili come aree per servizi pubblici e, se del caso, come corridoi ecologici.

Interventi su opere esistenti vicino ai corsi d’acqua

Per opere e occupazioni esistenti in aree non demaniali e entro le distanze vietate, la disciplina distingue i casi in base alla presenza del titolo e all’esito della verifica idraulica:

• senza titolo e con verifica negativa o rischio elevato: solo demolizione senza ricostruzione;
• con titolo ma verifica negativa o rischio elevato: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro o risanamento conservativo, senza aumento di superficie o volume e con autoprotezione dalle piene;
• senza titolo ma con verifica positiva: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro o risanamento conservativo, senza aumento di superficie o volume e nel rispetto della normativa urbanistica;
• con titolo e verifica positiva: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro o risanamento conservativo, senza aumento di superficie o volume.

Il parere sulla verifica idraulica è obbligatorio e vincolante, deve essere reso entro 45 giorni e si basa su relazione asseverata da professionista abilitato.

Occupazioni senza titolo nel demanio idrico fluviale

È vietato utilizzare aree del demanio idrico fluviale senza concessione o oltre il termine della concessione. In tali casi si applicano indennità di occupazione e sanzioni amministrative. Il pagamento non sana l’abuso né costituisce titolo per il prosieguo dell’occupazione.

Resta salvo il potere dell’ente gestore di disporre la rimozione delle opere e la rimessione in pristino. È inoltre possibile presentare istanza di concessione se l’uso è compatibile con il regime idraulico e con i vincoli dell’area.

La legge prevede anche un regime di regolarizzazione per occupazioni esistenti alla data di entrata in vigore:

• richiesta presentata entro il 31 dicembre 2023: indennità senza sanzione, calcolata su massimo cinque annualità arretrate, incrementata del 7%;
• richieste dal 1° gennaio 2024 al 2 aprile 2026: indennità senza sanzione, calcolata su massimo sette annualità arretrate, incrementata del 10%.

Per la rateizzazione si applicano interessi legali e, nei casi previsti, garanzia fideiussoria o equivalente. La regolarizzazione non vale per occupazioni incompatibili con il regime idraulico o con i vincoli dell’area.

Canoni di polizia idraulica

La Giunta regionale determina i canoni per il reticolo principale e minore, tenendo conto di:

• incidenza delle opere sul regime idraulico;
• impatto ambientale e paesaggistico;
• valorizzazione e fruizione pubblica.

Sono previsti criteri analoghi per il reticolo dei consorzi di bonifica. Per le concessioni già in essere alla data di entrata in vigore continuano i canoni già fissati, con aggiornamento ISTAT; per nuove concessioni o rinnovi si applicano i nuovi criteri.

Scarichi in corsi d’acqua e concessioni di derivazione

Chi scarica in corsi d’acqua superficiali del reticolo principale, minore o dei consorzi di bonifica deve ottenere sia la concessione di occupazione sia l’autorizzazione ambientale. Le due domande vanno presentate insieme.

Per gli scarichi esistenti privi di concessione ma già autorizzati ai fini della qualità delle acque, è ammessa la sanatoria secondo modalità stabilite dalla Giunta regionale; se la domanda è presentata nei termini e accolta, non si applicano le sanzioni previste dalla legge regionale 10/2009. È dovuta un’indennità di occupazione, pari al canone arretrato raddoppiato in caso di occupazione fisica, per massimo cinque anni, aumentato del 7%.

La concessione di derivazione di acque pubbliche costituisce titolo per l’occupazione delle aree demaniali necessarie ai manufatti della derivazione, e il relativo onere è ricompreso nel canone di derivazione. Le limitazioni di fascia non si applicano alle opere e ai manufatti necessari alle concessioni di derivazione.

Usi plurimi delle alzaie, degli argini e delle fasce fluviali

L’uso delle alzaie e degli argini è riservato primariamente all’autorità idraulica per le funzioni connesse alla pertinenza idraulica. Usi ulteriori sono ammessi se compatibili; se sono a fruizione collettiva, devono essere definiti limiti e condizioni di sicurezza.

L’autorità idraulica o il soggetto gestore può anche consentire la fruizione collettiva delle fasce di rispetto e delle fasce fluviali, sempre con limiti e condizioni pubblicizzati.

La Regione può contribuire al miglioramento della fruibilità e sicurezza mediante finanziamenti e accordi.

Cooperazione nell’esercizio della polizia idraulica

La Regione può stipulare convenzioni con enti locali, enti gestori dei parchi regionali, consorzi di bonifica, ERSAF e Fondazione Lombardia per l’Ambiente per verifiche, controlli e altre attività di competenza regionale sulla polizia idraulica. È previsto un equo riconoscimento economico per le spese sostenute, secondo criteri regionali.

Manutenzione diffusa del territorio, dei corsi d’acqua e delle opere di difesa del suolo

La legge attribuisce grande rilievo alla manutenzione diffusa, intesa come insieme di attività e servizi finalizzati a prevenire il dissesto, mantenere l’efficienza idraulica, stabilizzare versanti, migliorare boschi e viabilità agro-silvo-pastorale e valorizzare il territorio rurale.

La Regione promuove e finanzia la manutenzione delle opere di difesa del suolo e degli alvei, con il concorso degli enti locali e dei titolari delle infrastrutture strategiche. Restano esclusi gli interventi finalizzati solo alla conservazione di ponti o strade pubbliche, che restano a carico dell’amministrazione competente.

Restano inoltre a carico dei proprietari e possessori frontisti le opere di difesa dei propri beni lungo i corsi d’acqua.

Gli interventi strutturali e le attività di manutenzione sono esonerati da taluni oneri e interventi compensativi previsti dalla disciplina forestale regionale.

Interventi sugli alvei e sedimenti

La Regione promuove la manutenzione degli alvei e delle sponde del reticolo principale, del reticolo dei consorzi di bonifica e del reticolo minore. Gli interventi possono comprendere:

• sfalcio e rimozione di vegetazione che ostacola il deflusso;
• pulizia e riparazione di opere esistenti;
• demolizione di argini e difese spondali per ripristinare condizioni più naturali;
• asportazione di sedimenti solo dove l’accumulo è rischio per abitati, infrastrutture o impianti.

Per i sedimenti non movimentabili nello stesso corso d’acqua, la legge prevede piani e programmi regionali di manutenzione e rinaturalizzazione. Se il materiale litoide ha valore commerciale, l’asportazione è concessa mediante canone o valorizzazione del materiale. La Giunta regionale deve definire indirizzi e modalità tecnico-amministrative per i programmi di gestione dei sedimenti.

Le attività di manutenzione della sezione incisa degli alvei, delle fasce di rispetto e delle relative opere non richiedono autorizzazione paesaggistica né autorizzazione alla trasformazione d’uso del suolo, e il procedimento si conclude entro 30 giorni.

La Giunta regionale deve inoltre definire specifiche tecniche e modalità di gestione della vegetazione per conciliare sicurezza idraulica e tutela paesaggistico-ambientale.

Manutenzione realizzata dal volontariato e coinvolgimento degli operatori del territorio

Quando gli interventi di manutenzione sono realizzati da organizzazioni di volontariato di protezione civile, in assenza di programmi ordinari è necessaria una programmazione annuale approvata dalle autorità idrauliche. I programmi devono indicare tipologie di intervento, modalità esecutive, cronoprogramma e costi, nel rispetto delle norme sulla sicurezza sul lavoro.

La Regione promuove inoltre il coinvolgimento di imprenditori agricoli, consorzi forestali, imprese boschive e associazioni di volontariato mediante patti, accordi e convenzioni.

Accatastamento delle opere di difesa del suolo e servitù idraulica

Le opere di difesa del suolo realizzate dopo l’entrata in vigore della legge e le aree acquisite per la loro realizzazione sono accatastate, secondo il tipo di opera, al demanio statale, al demanio regionale o al patrimonio indisponibile regionale o comunale.

L’accatastamento e la gestione/manutenzione spettano all’ente stazione appaltante o a soggetto delegato. La Giunta regionale deve definire i criteri per individuare l’ente competente, in base alla rilevanza territoriale e alla complessità dell’opera, e individuare anche i soggetti competenti per opere già realizzate prima della legge.

Per gli interventi destinati alla riduzione delle piene, i soggetti competenti possono costituire servitù sulle aree interessate. Ai proprietari spetta un’indennità commisurata a una quota dell’indennità di esproprio; la Giunta regionale deve definirne i criteri di calcolo.

Riordino delle competenze in materia di navigazione interna

La Regione riordina le competenze in materia di navigazione interna. Il programma degli interventi regionali sul demanio delle acque interne individua azioni di ammodernamento, completamento, manutenzione e realizzazione di opere per vie navigabili e porti. È anche esplicitato l’obiettivo di promuovere lo sviluppo e la navigazione interna.

Riordino delle funzioni dei consorzi di bonifica

I consorzi di bonifica sono investiti di ulteriori funzioni in materia di difesa del suolo, in un’ottica di conservazione del territorio, tutela del paesaggio, fruizione turistico-ricreativa e sportiva, corridoi ecologici e mobilità lenta.

Sono ridefinite le opere pubbliche regionali nei comprensori di bonifica e irrigazione, includendo reti scolanti, opere idrauliche, impianti di sollevamento e derivazione, sistemazioni idraulico-agrarie, interventi di manutenzione e ripristino, infrastrutture di supporto e alzaie/argini.

La legge prevede inoltre:

• adeguamento delle delimitazioni dei comprensori, con parere degli enti interessati entro 45 giorni;
• parere dei consorzi su concessioni di derivazione e sul documento di polizia idraulica per il reticolo minore, con silenzio-assenso procedimentale;
• revisore legale e supplente nominati dal Consiglio regionale;
• separazione tra funzione di vigilanza del revisore e controllo di regolarità amministrativa del direttore;
• possibilità per la Regione di affidare ai consorzi, tramite convenzione, opere e impianti del reticolo principale, con determinazione degli oneri e loro riscossione da parte del consorzio;
• riconoscimento delle spese del personale consortile per attività tecnico-amministrative connesse alle opere finanziate.

Completamento del riordino dei consorzi di bonifica di primo grado

La legge prevede la soppressione e fusione per incorporazione dei consorzi di bonifica di primo grado ancora operativi e non già riordinati nel 2012, con trasferimento di patrimoni, rapporti giuridici e personale a tempo indeterminato ai consorzi o all’associazione incorporante.

Sono stabiliti:

• un provvedimento della Giunta regionale per tempi e modalità del riordino;
• commissari regionali per la ricognizione;
• una deliberazione di approvazione della ricognizione;
• la successiva soppressione formale dei consorzi incorporati.

Sono espressamente esclusi dal riordino alcuni consorzi e l’Associazione Irrigazione Est Sesia, che restano i riferimenti per il completamento del processo.

Ruolo di AIPO nella gestione del sistema idroviario del Po e delle idrovie collegate

La legge rafforza il ruolo di AIPO per la gestione del sistema idroviario del Po, delle idrovie collegate, dei porti, delle banchine e delle infrastrutture per la navigazione, salvo alcune aree indicate in allegato. Restano in capo ad AIPO anche l’accertamento delle violazioni sul demanio della navigazione e sulla navigazione interna, nonché l’irrogazione delle sanzioni e la riscossione dei proventi.

È prevista la possibilità di convenzioni per aree funzionali allo sviluppo portuale di Cremona e Mantova. Il personale collocato nel ruolo speciale transitorio di AIPO viene trasferito definitivamente nel ruolo dell’Agenzia secondo quanto previsto dalla riforma.

Disposizioni finanziarie

La legge quantifica le risorse per:

• progetti strategici di sottobacino;
• sistemi informativi per difesa del suolo e polizia idraulica;
• manutenzione diffusa del territorio e dei corsi d’acqua;
• progettazione di interventi di difesa del suolo;
• spese di personale;
• riqualificazione dei Navigli;
• interventi sul demanio della navigazione interna.

Le somme sono allocate ai pertinenti missioni, programmi e titoli del bilancio regionale 2016-2018. È prevista anche la rimodulabilità annuale delle quote per spese pluriennali con legge di stabilità regionale.

Disposizioni transitorie, salvaguardie e abrogazioni

Per il reticolo idrico principale, i consorzi di bonifica convenzionati con la Regione continuano a curare l’istruttoria delle concessioni, mentre il rilascio del titolo e l’introito dei canoni restano regionali.

La Giunta regionale deve inoltre definire criteri per il finanziamento e per la programmazione degli interventi di manutenzione.

Sono previste misure temporanee di salvaguardia nelle aree colpite da calamità naturali, con divieto di nuove varianti urbanistiche che prevedano edificazioni e con limitazioni agli interventi edilizi fino a nuova pianificazione o comunque per massimo 36 mesi dall’evento.

Le varianti al PGT attuative del piano di bacino seguono una procedura con termini dimezzati.

La legge abroga espressamente varie disposizioni regionali previgenti in materia di opere pubbliche, porti, vie navigabili e norme di bilancio collegate. Restano salvi gli effetti già prodotti dagli atti adottati sulla base delle norme abrogate.