L.R. Umbria 3/2010

Disciplina regionale dei lavori pubblici e regolarità contributiva in Umbria

La legge definisce il quadro regionale per la programmazione, il finanziamento, l’affidamento e il controllo dei lavori e delle opere pubbliche nel territorio umbro, nel rispetto della normativa statale. Introduce inoltre specifiche regole in materia di regolarità contributiva, sicurezza, trasparenza e qualificazione della committenza pubblica.

Ambito di applicazione e finalità

La disciplina si applica alla Regione Umbria, alle agenzie ed enti regionali, agli enti locali e loro forme associative, ai consorzi di bonifica, alle aziende sanitarie, alle aziende ospedaliere, agli enti di gestione delle RSA, alle IPAB, agli organismi di diritto pubblico e ai soggetti che realizzano lavori o opere di pubblica utilità finanziati con fondi pubblici regionali in misura almeno pari al 50% dell’importo dei lavori.

Le finalità principali sono:

• garantire qualità, economicità, efficacia, efficienza, trasparenza, tempestività e correttezza;
• promuovere tutela ambientale, sostenibilità e uso oculato delle risorse;
• favorire accessibilità e superamento delle barriere architettoniche;
• tutelare diritti, salute e regolarità contrattuale, assicurativa, previdenziale e contributiva dei lavoratori;
• incentivare strumenti telematici e informatici per la gestione dell’intero ciclo dell’opera pubblica.

Programmazione delle opere pubbliche

La Regione concorre alla programmazione statale ed europea e articola la programmazione regionale in piani di settore, che definiscono obiettivi, strategie, tempi, modalità di realizzazione e strumenti di controllo.

Per le amministrazioni aggiudicatrici diverse dalla Regione, i lavori pubblici di importo superiore a 100.000 euro sono programmati mediante:

• programma triennale;
• aggiornamenti annuali;
• elenco annuale dei lavori.

Gli schemi di programma e gli aggiornamenti devono essere pubblicati prima dell’approvazione per almeno 60 giorni e sul profilo del committente, e trasmessi all’Osservatorio regionale entro 30 giorni dall’approvazione del bilancio di previsione.

È inoltre previsto che:

• almeno l’8% delle risorse destinate alle opere dell’elenco annuale sia riservato a interventi di prevenzione del rischio sismico, sicurezza impiantistica, eliminazione delle barriere architettoniche e riduzione dei consumi energetici non rinnovabili;
• le amministrazioni con infrastrutture destinino almeno il 5% dei lavori annui a un fondo per lavori di somma urgenza, condizione necessaria anche per ottenere eventuali contributi regionali in tale materia.

Finanziamento regionale degli interventi

La Giunta regionale approva entro il 30 giugno di ogni anno i piani di settore per finanziare lavori e opere pubbliche o di pubblica utilità. Il finanziamento può riguardare anche l’acquisizione di immobili necessari all’opera e la manutenzione delle opere stesse.

I piani di settore:

• finanziano interventi oltre 100.000 euro solo se inseriti nel programma triennale, salvo urgenze imprevedibili;
• possono finanziare anche interventi singoli sotto 100.000 euro;
• possono accantonare fino al 15% dei finanziamenti per interventi urgenti e imprevedibili, completamento di opere già finanziate e redazione di progetti regionali o integrati di area.

Il contributo regionale comprende anche spese tecniche, acquisizione dell’opera al patrimonio pubblico, IVA e altri oneri di legge. Le procedure attuative dei piani devono essere uniformi e definite dalla Giunta con deliberazione entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge.

Durante l’esecuzione dei lavori, l’erogazione delle quote di finanziamento è subordinata alla trasmissione trimestrale all’Osservatorio di un rapporto sull’avanzamento lavori.

Comitato tecnico amministrativo dei lavori pubblici

È istituito presso la direzione competente il Comitato tecnico amministrativo dei lavori pubblici, massimo organo tecnico consultivo regionale in materia.

Esso esprime pareri su:

• problematiche tecnico-amministrative di interventi complessi e rilevanti;
• perizie suppletive e di variante;
• svincolo della quota parte dei ribassi d’asta nei cantieri indicati dalla legge;
• ulteriori casi previsti dalla normativa regionale.

Il Comitato è composto da un Presidente e 11 membri fissi, con eventuali esperti aggiuntivi fino a due per singola trattazione. Dura in carica tre anni; i membri esterni sono rinnovabili una sola volta. È prevista una segreteria tecnico-amministrativa regionale e un’indennità di presenza per i componenti esterni.

Osservatorio regionale dei contratti pubblici

È istituito l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, con compiti di raccolta dati, monitoraggio e pubblicità delle informazioni sull’intero ciclo degli appalti e degli affidamenti.

I soggetti aggiudicatori e il responsabile unico del procedimento trasmettono i dati richiesti per consentire all’Osservatorio di svolgere le proprie funzioni. La Giunta definisce con regolamento dati, tempi e modalità di trasmissione e organizza l’articolazione interna dell’Osservatorio.

L’Osservatorio:

• predispone, entro 30 giorni dalla trasmissione dei programmi triennali, l’elenco degli interventi di particolare rilevanza da sottoporre alla Giunta;
• monitora tali interventi e segnala senza indugio anomalie o ritardi;
• pubblica sul sito regionale informazioni, bandi, avvisi, esiti e programmazioni trasmesse.

Elenco regionale dei prezzi e dei costi per la sicurezza

La Giunta approva un elenco regionale dei prezzi e dei costi della sicurezza delle opere pubbliche, che costituisce base di riferimento per:

• i capitolati;
• la formazione dei prezzi nei progetti;
• le valutazioni di anomalia delle offerte.

L’elenco è aggiornato annualmente entro il 31 ottobre, pubblicato entro il 31 dicembre ed efficace dal 1° gennaio successivo. Se l’aggiornamento non è possibile, i prezzi sono adeguati all’indice ISTAT del costo di costruzione entro il 30 novembre.

Per l’aggiornamento la Regione si avvale di una Commissione di tecnici esperti. È inoltre previsto l’accantonamento, nei quadri economici degli interventi, di almeno il 3% dell’importo complessivo per far fronte agli adeguamenti conseguenti agli aggiornamenti dell’elenco.

Organizzazione del procedimento, incentivi e responsabilità

Ogni intervento ha un responsabile del procedimento unico per tutte le fasi, tecnico con adeguata qualificazione. In caso di carenza di personale, l’amministrazione può avvalersi di tecnici di altre amministrazioni o assumere figure professionali idonee secondo la normativa sul pubblico impiego.

Per gli interventi regionali la Giunta disciplina con regolamento nomina, tempi e procedure del responsabile del procedimento.

È previsto un incentivo per progettazione e attività tecnico-amministrative fino al 2% dell’importo posto a base di gara, da ripartire tra responsabile del procedimento, progettisti, direttori lavori, collaudatori e collaboratori secondo contrattazione decentrata e regolamento interno.

Le amministrazioni stipulano inoltre polizze assicurative per la responsabilità civile verso terzi a favore dei dipendenti coinvolti nella realizzazione dell’opera e assumono i relativi costi nel finanziamento dell’intervento.

Progettazione, sicurezza e affidamento dei servizi tecnici

Nei servizi di architettura e ingegneria il costo della sicurezza deve essere indicato separatamente, essere congruo e non può essere soggetto a ribasso. La Regione può predisporre linee guida per il calcolo dei costi della sicurezza.

Per l’affidamento di tali servizi si privilegia l’offerta economicamente più vantaggiosa. La Regione può supportare le amministrazioni con capitolati, bandi e lettere di invito tipo.

Per i lavori pubblici è disciplinata la verifica preventiva dell’interesse archeologico secondo il D.Lgs. 163/2006, con esclusione di alcune tipologie di interventi, tra cui quelli sotto 50.000 euro, quelli di somma urgenza e alcune manutenzioni idrauliche o infrastrutture esistenti.

Per i servizi tecnici di importo inferiore a 100.000 euro le amministrazioni devono consultare almeno cinque soggetti, anche mediante elenchi propri; sotto 20.000 euro è ammesso l’affidamento diretto, con ribasso negoziato. È istituito un Elenco regionale dei professionisti da invitare alle procedure negoziate, con specifici requisiti, commissione di formazione e aggiornamento, divieto di nuovo incarico al medesimo affidatario prima di sei mesi dalla conclusione del precedente incarico con esito positivo.

Lavori pubblici, sicurezza, tracciabilità e qualificazione delle imprese

Per i lavori pubblici il costo della sicurezza, la quota di spese generali per la sicurezza e il costo presunto della manodopera devono essere indicati separatamente nei documenti di gara; tali oneri non sono soggetti a ribasso né in subappalto. La Regione può fornire linee guida per il calcolo dei costi.

La tracciabilità dei flussi finanziari è imposta attraverso conti dedicati e indicazione del CUP nelle movimentazioni. La violazione degli obblighi di tracciabilità o di comunicazione comporta, se l’impresa è iscritta, l’esclusione dall’elenco regionale delle imprese.

I capitolati devono prevedere l’obbligo di segnalare immediatamente atti di intimidazione subiti dall’impresa durante l’esecuzione del contratto; la violazione costituisce anch’essa causa di esclusione dall’elenco regionale.

È istituito l’Elenco regionale delle imprese da invitare alle procedure negoziate per lavori pubblici sotto la soglia prevista dalla legge, con gestione demandata alla Giunta e utilizzo da parte della Regione e degli altri soggetti aggiudicatori. L’elenco è utilizzato anche per lavori in economia e per l’individuazione delle imprese da consultare nel cottimo fiduciario.

Per favorire la qualità del lavoro e delle imprese, nella scelta dell’offerta migliore è preferito il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con valorizzazione di soluzioni tecniche, ambientali, di sicurezza e di stabilizzazione occupazionale.

Commissione giudicatrice e appalti di lavori

Nei casi di offerta economicamente più vantaggiosa, la commissione giudicatrice è nominata dall’amministrazione aggiudicatrice, è composta fino a cinque esperti e, in via prioritaria, da personale della stessa amministrazione. In mancanza di professionalità interne si può ricorrere a dipendenti di altre amministrazioni o, con rotazione, a professionisti o professori universitari inseriti in elenchi dedicati.

Le spese della commissione sono inserite nel quadro economico del progetto. Per gli interventi regionali la Giunta disciplina con regolamento nomina, tempi e procedure della commissione.

Esecuzione in economia e manutenzione

La legge vieta il frazionamento artificioso delle prestazioni per eludere i limiti statali per i lavori in economia. Per ogni lavoro in economia devono essere indicati i costi e gli oneri per la sicurezza.

La Giunta regionale individua i lavori eseguibili in economia e le modalità di acquisizione. Le altre amministrazioni possono fare riferimento a tale atto e all’elenco regionale delle imprese.

È possibile affidare insieme alla realizzazione dell’opera anche la manutenzione per almeno due anni e fino a un massimo di quattro anni, con limiti economici specifici. Sono ammessi anche contratti aperti di manutenzione, con ulteriore spesa autorizzabile entro il limite dell’importo originario e comunque non oltre 200.000 euro.

Regime di delega amministrativa per lavori di competenza regionale

La Regione può realizzare opere e lavori di propria competenza anche mediante delegazione amministrativa a consorzi di bonifica, agenzie regionali ed enti locali, nel rispetto della normativa statale sui contratti pubblici.

Ai soggetti delegati sono riconosciuti oneri per spese generali pari al 10% della spesa complessiva, elevati al 12% quando siano necessarie spese specialistiche. Per gli interventi di dissesto idrogeologico tali percentuali non si applicano e si rinvia alla disciplina del Codice dei contratti e all’Allegato I.13.

Qualificazione e semplificazione della committenza pubblica

La Regione favorisce il ricorso all’esercizio associato delle funzioni da parte degli enti locali, anche per:

• funzioni di responsabile unico del procedimento;
• supporto al RUP;
• gare;
• progettazione, direzione lavori e coordinamento della sicurezza.

L’esercizio associato è considerato elemento premiante per l’erogazione dei finanziamenti regionali di settore.

Regolarità contributiva, notifica preliminare e controlli in cantiere

Nei cantieri di lavori pubblici il responsabile del procedimento trasmette telematicamente la notifica preliminare e i successivi aggiornamenti agli organismi indicati dalla legge, indicando anche il costo presunto della manodopera.

Negli appalti di lavori pubblici i soggetti aggiudicatori verificano la regolarità del DURC:

• al momento dell’aggiudicazione e della stipula;
• in occasione degli stati di avanzamento lavori e al termine dei lavori, anche quanto alla congruità dell’incidenza della manodopera.

Le Casse edili rilasciano il DURC comprensivo della verifica di congruità. Le imprese inadempienti sono segnalate alla Regione secondo regolamento, ai fini delle sanzioni e di eventuale inserimento negli elenchi regionali previsti dalla normativa richiamata.

La Regione promuove convenzioni con gli organismi preposti ai controlli; nei cantieri con ribassi superiori alla soglia prevista si rafforzano le verifiche, è disposta la presenza assidua dell’ufficio di direzione lavori e il direttore dei lavori e il collaudatore in corso d’opera trasmettono relazioni trimestrali all’Osservatorio. Sono previsti anche controlli a campione sui piani di sicurezza e coordinamento e sui piani operativi di sicurezza, nella misura del 10% delle notifiche preliminari mensili.

Il responsabile dei lavori, il direttore dei lavori e il coordinatore per la sicurezza hanno obblighi di presenza, vigilanza e verbalizzazione periodica in cantiere, con trasmissione delle irregolarità agli organi competenti.

Disposizioni transitorie, finanziarie e abrogazioni

Per il periodo transitorio, fino alla modifica nazionale della procedura del DURC, la verifica della congruità della manodopera è effettuata dalla Cassa edile. La notifica preliminare è trasmessa in forma telematica alla Cassa edile e cartacea agli altri soggetti fino alla piena operatività della procedura telematica.

Fino all’individuazione nazionale degli indici di congruità, tali indici sono definiti dalla Giunta regionale entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge. Fino alla nomina della Commissione per l’elenco prezzi, l’aggiornamento dell’edizione 2010 è affidato alla precedente Commissione tecnica.

Gli interventi per i quali bandi, avvisi o lettere di invito erano già stati pubblicati o trasmessi alla data di entrata in vigore della legge restano disciplinati dalle regole vigenti al momento di tale pubblicazione o trasmissione.

Sono inoltre abrogate varie disposizioni regionali previgenti in materia di collaudatori, programmazione ed esecuzione delle opere pubbliche, prevenzione infortuni nei cantieri, rete telematica sugli appalti, ricostruzione post-sisma e altri interventi finanziari.

Norme finanziarie e monitoraggio

Per il 2010 sono autorizzate specifiche spese per il funzionamento degli organismi e delle attività previste dalla legge, con copertura a valere su stanziamenti regionali già esistenti. Per gli anni successivi la spesa è determinata annualmente con la legge finanziaria regionale.

La Giunta regionale è tenuta a presentare relazioni annuali sul settore dei lavori pubblici e, dal 2012, sui risultati conseguiti in termini di qualità delle opere, accessibilità, tutela dei lavoratori e trasparenza, includendo anche il resoconto dell’attività del Comitato tecnico amministrativo e dei pareri sullo svincolo dei ribassi d’asta.

Stato di attualità

La legge è in larga parte connessa a procedure, elenchi, programmazioni e finanziamenti della fase 2010 e al contesto del D.Lgs. 163/2006. Alcune parti sono state aggiornate al nuovo Codice dei contratti pubblici, ma nel complesso il testo conserva rilevanza pratica soprattutto per gli istituti regionali ancora richiamati e per la ricostruzione del quadro storico-regolatorio umbro sui lavori pubblici.