Sentenza n. 8975/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del GSE relativo a un progetto di efficientamento dell'illuminazione mediante sostituzione di apparecchi tradizionali con apparecchi LED, chiedendone l'annullamento, l'accertamento del diritto all'approvazione del progetto e l'adozione delle misure conseguenti. Ha dedotto: 1) violazione della disciplina sui certificati bianchi, della legge n. 241/1990 e difetto di motivazione e istruttoria, sostenendo di aver dimostrato, mediante documenti di trasporto, che l'intervento era successivo alla presentazione della domanda; 2) erroneità del rilievo relativo alla mancata dichiarazione sull'assenza di altri incentivi, affermando di aver reso una dichiarazione generale e sostenendo che il GSE avrebbe dovuto acquisire d'ufficio le informazioni fiscali; 3) illegittimità della contestazione sui consumi ante intervento, ritenendo sufficiente il calcolo teorico basato sulla potenza nominale delle lampade preesistenti e sulle ore di funzionamento; 4) illegittimità dei rilievi sui calcoli illuminotecnici e sulla mancanza di una planimetria con i punti di misura, nonché violazione degli obblighi partecipativi e collaborativi; 5) erroneità del metodo di calcolo dei risparmi, in quanto non avrebbe considerato la natura auto-dimmerabile dei nuovi apparecchi e i relativi risparmi aggiuntivi. Con motivi aggiunti ha sostenuto che, alla luce delle modifiche all'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, il GSE avrebbe dovuto applicare l'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, valutare l'interesse pubblico, il termine ragionevole e l'affidamento, oppure disporre una decurtazione dell'incentivo anziché rigettare la domanda.

La decisione

Il TAR ha rigettato sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha qualificato il diniego come provvedimento plurimotivato: la legittimità di una sola ragione autonoma è sufficiente a mantenerlo fermo e consente l'assorbimento delle ulteriori censure. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo perché la ricorrente non aveva prodotto, nel procedimento amministrativo, documentazione idonea e inequivoca a dimostrare che l'intervento non avesse già generato risparmi prima della presentazione del progetto. La documentazione prodotta solo in giudizio non poteva colmare la carenza originaria, in applicazione del principio di autoresponsabilità; la mancata o incompleta produzione documentale costituiva un vizio sostanziale della domanda e non una mera irregolarità formale. Ha inoltre ritenuto generica la dichiarazione sull'assenza di altri incentivi, poiché non riferita specificamente alle misure di detassazione rilevanti ai fini della riduzione dei certificati bianchi, escludendo che il GSE dovesse sostituirsi al richiedente nell'acquisizione della prova. Quanto ai consumi ante intervento, ha affermato che la regola è la disponibilità di misure reali relative, di norma, ad almeno dodici mesi e con frequenza almeno giornaliera; il ricorso a dati teorici ricavati dalle schede tecniche è ammesso solo nei casi specificamente previsti dalla disciplina, non come criterio generale sostitutivo dei consumi effettivi. Ha ritenuto legittima anche la richiesta di una planimetria con l'indicazione dei punti di misura, rientrando nella discrezionalità tecnica del GSE individuare la documentazione necessaria ai controlli. Infine, ha giudicato legittimo il diniego relativo al calcolo dei risparmi, poiché la ricorrente non aveva reso comparabile il funzionamento del nuovo impianto auto-dimmerabile con quello precedente a flusso costante né aveva quantificato oggettivamente i risparmi aggiuntivi. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni tecniche del GSE è limitato ai casi di violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. I motivi aggiunti sono stati respinti perché l'art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 riguarda procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e provvedimenti di decadenza da incentivi, non il diverso diniego originario di un progetto a consuntivo; inoltre, la ricorrente non aveva presentato una specifica istanza di riesame.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  «a decorrere … dal … 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione»

  L'accesso agli incentivi presuppone che, alla data di presentazione del progetto, l'intervento non sia completato e non abbia già iniziato a generare risparmi energetici.

• art. 1.1 Allegato A Linee guida EEN 9/11

  «la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici»

  La data di prima attivazione rilevante ai fini dell'accesso può coincidere con l'installazione o la vendita della prima unità fisica e deve essere successiva alla presentazione del progetto.

• paragrafo 1.3 Allegato 1 d.m. 11 gennaio 2017

  «ai fini della determinazione del consumo di baseline ... il proponente dovrà considerare le misure dei consumi ... relative ad un periodo almeno pari a 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza di campionamento almeno giornaliera»

  Il calcolo della baseline deve fondarsi su misure reali dei consumi; periodi o frequenze inferiori sono ammessi solo se ne sia dimostrata la rappresentatività o ricorrano le specifiche condizioni previste dalla norma.

• art. 10 d.m. 28 dicembre 2012

  «I certificati bianchi ... non sono cumulabili con altri incentivi»

  La dichiarazione sull'assenza di altri incentivi è necessaria per verificare il rispetto del divieto di cumulo e deve essere specifica, inclusa l'eventuale fruizione di misure di detassazione rilevanti.

• art. 1, comma 1, lett. e), d.m. 10 maggio 2018

  La fruizione di determinate misure di detassazione del reddito d'impresa relative all'acquisto di macchinari e attrezzature comporta la riduzione del 50% del numero dei certificati bianchi spettanti.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La decurtazione dell'incentivo tra il 10 e il 50 per cento opera, secondo la disciplina richiamata, in relazione a incentivi già percepiti e non può essere estesa al diniego di un progetto non ancora ammesso al beneficio.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  «le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e ... a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi»

  La disciplina transitoria riguarda i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi, non i dinieghi originari di ammissione a un progetto a consuntivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al diniego originario di ammissione a un progetto a consuntivo nella fattispecie esaminata, poiché la disciplina sopravvenuta richiamata dalla ricorrente non riguardava tale tipologia di provvedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Non risultano violati motivazione e istruttoria, poiché il diniego esponeva autonome ragioni tecniche e documentali sufficienti a giustificare il rigetto.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di adozione delle misure conseguenti non può essere accolta quando il provvedimento impugnato risulta legittimo.

Massime di principio

• Nei procedimenti di accesso ai certificati bianchi, il proponente deve dimostrare, con documentazione acquisita nel procedimento amministrativo, che il progetto non sia stato completato e non abbia iniziato a generare risparmi energetici prima della presentazione della domanda; la produzione documentale soltanto in giudizio non sana la carenza originaria della domanda.
• Il diniego fondato su più ragioni autonome e logicamente indipendenti è un provvedimento plurimotivato: l'accertata legittimità anche di una sola delle rationes decidendi è sufficiente a mantenerlo fermo e consente al giudice di assorbire le censure relative alle altre motivazioni.
• Nel calcolo della baseline per un progetto a consuntivo, il criterio ordinario richiede misure reali dei consumi relative, di regola, ad almeno dodici mesi con frequenza almeno giornaliera; i dati teorici ricavati dalle schede tecniche possono sostituire le misure reali solo nei casi specificamente consentiti dalla disciplina applicabile.
• Il richiedente un incentivo pubblico deve fornire una dichiarazione specifica e completa sull'assenza di altri incentivi cumulabili, comprese le misure di detassazione rilevanti; il principio di autoresponsabilità esclude che l'amministrazione debba sostituirsi al richiedente nell'acquisizione e nella produzione della prova dei presupposti del beneficio.
• La valutazione tecnica del GSE sulla congruità della documentazione, sulla misurabilità dei consumi e sull'addizionalità del risparmio energetico è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irragionevolezza, irrazionalità o palese travisamento dei fatti.
• La disciplina sopravvenuta che subordina il rigetto o la decadenza dagli incentivi ai presupposti dell'annullamento d'ufficio e prevede misure di decurtazione si applica, nei limiti stabiliti dalla norma transitoria, ai procedimenti di annullamento d'ufficio e ai provvedimenti di decadenza, non al diniego originario di ammissione a un progetto a consuntivo.

Come è indicizzato