L.R. Calabria 14/2014

Riordino del servizio di gestione dei rifiuti urbani in Calabria

La legge regionale disciplinava l’organizzazione e lo svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati in Calabria, in coerenza con la pianificazione regionale e con i principi di concorrenza, efficienza, autosufficienza territoriale e tutela ambientale. L’atto è stato poi abrogato dalla l.r. 20 aprile 2022, n. 10, con rinvio alle relative disposizioni transitorie.

Finalità, principi e definizioni

La disciplina mirava a garantire accesso universale al servizio, tutela degli utenti, protezione dell’ambiente, efficienza gestionale e contenimento della spesa pubblica. Erano richiamati gli obiettivi di prevenzione della produzione dei rifiuti, riduzione della pericolosità, incremento della raccolta differenziata, promozione di riuso, riciclo e recupero, sviluppo di tecnologie impiantistiche a basso impatto e riduzione dei rifiuti destinati allo smaltimento.

La legge definiva inoltre i concetti chiave del sistema regionale:

• gestione dei rifiuti urbani, comprensiva di spazzamento, raccolta, trasporto, avvio, commercializzazione e trattamento/smaltimento;
• ATO, quale dimensione territoriale di svolgimento associato delle funzioni comunali;
• ARO, come articolazione interna dell’ATO per una gestione più efficiente di spazzamento, raccolta e trasporto;
• Comunità d’ambito, quale struttura associativa dei sindaci dei comuni dell’ATO per l’esercizio delle funzioni amministrative.

Assetto territoriale: ATO e ARO

Il servizio era organizzato all’interno degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), coincidenti con i confini amministrativi delle province. Ciascun ATO poteva essere articolato in ARO per tenere conto delle differenze territoriali e migliorare l’efficienza del servizio.

In prima applicazione, le ARO coincidevano con i quattordici sottoambiti per la raccolta differenziata previsti dal Piano regionale di gestione dei rifiuti richiamato nella legge.

La Regione doveva adottare, previa concertazione con i comuni nel Consiglio delle autonomie locali, la perimetrazione definitiva di ATO e ARO entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge, tenendo conto di popolazione o bacino di utenza, densità abitativa, caratteristiche morfologiche e urbanistiche, logistica e dislocazione degli impianti. Dopo la pubblicazione della delibera, potevano essere disposte modifiche agli assetti territoriali per motivate esigenze di differenziazione territoriale e socio-economica, nel rispetto dei principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza.

Competenze della Regione

La Regione esercitava funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo del servizio. Le spettava la verifica di conformità dei Piani d’ambito al Piano regionale di gestione dei rifiuti; in caso di esito negativo, era prevista una conferenza di servizi tra Regione e Comunità per apportare le modifiche necessarie.

La Regione verificava anche i piani e i programmi di investimento previsti dai Piani d’ambito, per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di settore e la presenza di interventi di interesse strategico regionale. L’attuazione della legge era affidata al Dipartimento Politiche dell’Ambiente, mentre Giunta regionale e Dipartimento vigilavano sull’applicazione delle norme.

Comunità d’ambito: costituzione, funzionamento e ruolo

I comuni di ciascun ATO erano tenuti ad esercitare in forma aggregata le funzioni di organizzazione del servizio. A tal fine si associavano mediante convenzione, costituendo la Comunità d’ambito, che era l’ente di governo dell’ATO. La partecipazione dei sindaci era obbligatoria e gratuita.

La Comunità era composta dai sindaci dei comuni del relativo ATO o dai loro delegati. La sede era collocata, di regola, nel comune con il maggior numero di abitanti. Le deliberazioni tenevano conto di un sistema di voti proporzionale alla popolazione risultante dall’ultimo censimento.

La Regione approvava schemi-tipo di convenzione e di regolamento di funzionamento delle Comunità, sulla base dei quali ciascuna Comunità adottava il proprio regolamento nella prima seduta.

Per il territorio della Città metropolitana di Reggio Calabria, le funzioni della Comunità erano attribuite alla Città metropolitana, con adattamento delle regole sulle sedute ristrette quando occorreva decidere su una singola ARO.

Compiti della Comunità d’ambito

La Comunità aveva un ruolo centrale di programmazione e gestione del servizio. In particolare:

• predisponeva e approvava i Piani d’ambito e gli altri atti di pianificazione;
• definiva i livelli qualitativi e quantitativi delle prestazioni e i relativi standard;
• definiva gli obblighi di servizio pubblico e universale e le eventuali compensazioni economiche;
• determinava, per quanto di competenza, la tariffa del servizio da integrare nel tributo comunale sui rifiuti;
• individuava la forma di gestione del servizio o dei singoli segmenti, motivando la scelta e attestando i requisiti richiesti dall’ordinamento europeo;
• svolgeva le procedure di affidamento e promuoveva il coordinamento tra i diversi affidamenti dell’ATO.

La Comunità operava anche tramite un ufficio comune, che gestiva le attività tecnico-amministrative. L’ufficio poteva avvalersi della struttura del comune sede della Comunità e/o degli uffici degli enti convenzionati; era previsto un direttore individuato tra il personale dirigente già in servizio presso uno dei comuni dell’ATO. Per Reggio Calabria, le attività tecnico-amministrative erano svolte mediante la struttura organizzativa e il personale della Città metropolitana.

Per le decisioni riferite esclusivamente a una singola ARO, la Comunità si riuniva in seduta ristretta con la partecipazione dei soli sindaci dei comuni interessati. Il presidente della Comunità presiedeva l’assemblea ristretta e poteva delegare tale funzione al sindaco del comune dell’ARO con più abitanti.

Carta dei servizi, contratto di servizio e standard qualitativi

La carta dei servizi e il contratto di servizio dovevano essere redatti secondo schemi-tipo approvati dalla Giunta regionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge. Tali atti dovevano recepire prestazioni e standard qualitativi e quantitativi definiti dalla Comunità.

Lo schema di carta dei servizi doveva prevedere almeno:

• spazzamento meccanizzato e manuale organizzato in funzione delle esigenze territoriali e secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità;
• raccolta differenziata di qualità con flussi separati almeno per organico, carta, cartone e vetro, consentendo la raccolta congiunta di plastica e metalli;
• trasporto dei rifiuti con contenimento delle emissioni di CO2, anche mediante stazioni di trasferenza o mezzi alternativi alla gomma;
• raccolta dell’organico orientata alla massima intercettazione e alla riduzione delle impurità;
• possibilità di determinare la tariffazione del trattamento della frazione organica anche in relazione al livello di impurità;
• promozione del compostaggio domestico, ove tecnicamente possibile;
• possibilità di sostituire anche parzialmente la raccolta dell’organico con compostaggio domestico, specie nelle aree a bassa densità abitativa;
• impianti di recupero dell’organico orientati alla continuità del servizio e alla riduzione dei fermi impianto;
• impianti di compostaggio e/o digestione anaerobica idonei a produrre un materiale conforme alla disciplina sui fertilizzanti e dotati di sistemi di gestione e assicurazione della qualità;
• impianti per l’indifferenziato residuale capaci di massimizzare il recupero di materia e minimizzare il conferimento in discarica.

Nella definizione del contratto di servizio dovevano essere rispettate anche le garanzie previste dalla normativa statale a tutela dei consumatori e degli utenti.

Affidamento dei servizi

Le Comunità organizzavano e svolgevano le procedure di affidamento del servizio di spazzamento, raccolta e trasporto e della gestione degli impianti di selezione e trattamento, compreso il trasporto del residuo agli impianti di smaltimento.

La Comunità poteva deliberare motivatamente un affidamento unitario per l’intero ATO oppure affidamenti separati per impianti e servizi di raccolta/spazzamento/trasporto. Quando erano delimitate le ARO, le procedure di evidenza pubblica per il servizio di spazzamento, raccolta e trasporto erano svolte in seduta ristretta e doveva corrispondere un unico affidamento per ciascuna ARO.

Gli affidamenti potevano avvenire, nel rispetto del diritto europeo e della normativa statale, tramite:

• affidamento diretto a società in house;
• procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento a terzi;
• procedura ad evidenza pubblica per la selezione del socio operativo di una società mista pubblico-privata.

La procedura di affidamento del servizio di spazzamento, raccolta e trasporto doveva essere avviata entro novanta giorni dalla prima seduta della Comunità. Gli enti locali aderenti dovevano ratificare l’aggiudicazione definitiva e sottoscrivere il contratto di servizio, conforme agli schemi-tipo regionali.

Se impianti o strutture avevano rilevanza strategica regionale e operavano su scala regionale, la programmazione e l’organizzazione competevano alla Regione, sentiti i Presidenti delle Comunità. In ogni caso, il gestore doveva garantire accesso non discriminatorio all’impianto secondo condizioni economiche e contrattuali fissate dalla normativa vigente.

Regime dei contratti in essere e fase transitoria

La legge disciplinava anche il passaggio dai vecchi assetti ai nuovi affidamenti. I contratti di servizio con clausole di scadenza o risoluzione, in caso di attivazione della gestione per ambito o area, cessavano di efficacia all’avvio della gestione associata. Doveva essere assicurato il trasferimento di beni e impianti al nuovo gestore nei limiti delle convenzioni di affidamento e comunque nel rispetto del codice civile.

Se, al momento dell’affidamento associato, erano ancora in corso affidamenti di scala inferiore e il gestore non intendeva risolverli senza oneri per il committente, gli enti locali potevano procedere a un nuovo affidamento, nel rispetto di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento, per una durata non superiore a quella della gestione unitaria. Nella fase transitoria di coesistenza tra più gestori, la Comunità verificava le opportune differenziazioni tariffarie e promuoveva meccanismi unitari di gestione.

Poteri sostitutivi e commissariamento

In caso di inerzia degli enti locali o delle Comunità, la Regione poteva intervenire in via sostitutiva. Nella versione consolidata, l’intervento sostitutivo era preceduto da diffida ad adempiere entro un termine non superiore a trenta giorni, intimata dal dipartimento regionale competente; decorso il termine, la Giunta nominava un commissario ad acta, con compenso entro il limite di 1.500 euro omnicomprensivi per incarico, a carico dei soggetti inadempienti, e conclusione dell’incarico entro trenta giorni.

Per la fase di subentro nei contratti di trattamento, erano previsti ulteriori poteri sostitutivi con possibilità di nomina di commissari ad acta tra dirigenti, funzionari o, previo avviso pubblico, professionisti iscritti da almeno tre anni agli albi forensi o dei commercialisti/esperti contabili. In tal caso il compenso massimo era pari a 3.000 euro omnicomprensivi per incarico.

Disposizioni transitorie sul trattamento dei rifiuti urbani

Per assicurare efficienza e continuità nella prima fase di operatività degli ATO, le Comunità che fossero subentrate nei rapporti contrattuali con i gestori degli impianti di trattamento, o avessero sottoscritto i relativi contratti di servizio, potevano delegare alla Regione le funzioni amministrative relative alla gestione del trattamento.

La delega era regolata da un accordo tra Regione e Comunità ai sensi della legge sul procedimento amministrativo. Prima dell’accordo, gli enti locali dovevano trasferire bimestralmente alla Regione le risorse corrispondenti al costo del servizio di trattamento e accettare espressamente l’intervento sostitutivo in caso di inadempienza.

Se per un ATO non veniva trasferito semestralmente almeno l’80% delle risorse corrispondenti al costo del servizio di trattamento, la delega perdeva efficacia. La Regione determinava inoltre, per ciascun ATO, il costo del servizio di trattamento relativo al periodo di esercizio della delega.

Tale disciplina aveva natura transitoria e la delega non poteva protrarsi oltre il 31 dicembre 2019.

Regime finanziario

La legge prevedeva una clausola di invarianza finanziaria: non comportava oneri a carico del bilancio regionale.

Durata ed efficacia

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria ed è stata successivamente abrogata dalla l.r. 20 aprile 2022, n. 10. Di conseguenza, la disciplina è oggi rilevante solo per i profili storici e per gli eventuali effetti transitori espressamente fatti salvi dalla normativa successiva.