Sentenza n. 15076/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento ministeriale che aveva rigettato la domanda di riconoscimento del percorso di abilitazione o formazione propedeutica all’abilitazione conseguito in Romania, destinato a essere utilizzato per l’accesso a concorsi e selezioni per l’insegnamento. Il diniego si fondava principalmente sull’assenza della “Adeverinta ministeriale”, certificazione rilasciata dal Ministero romeno indicante la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni, nonché sull’assenza del c.d. “Nivel II”. Il ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007 e delle regole sul soccorso istruttorio; violazione del principio di buona fede e del diritto dell’Unione europea; violazione del principio di proporzionalità, sostenendo che l’assenza dell’Adeverinta non legittimasse il rigetto senza un esame concreto del percorso formativo; violazione dei principi affermati dalla Corte di giustizia e dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato sul riconoscimento delle qualifiche professionali estere; difetto di motivazione e di istruttoria per la mancata comparazione tra formazione estera e italiana e per il mancato esame di eventuali misure compensative ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. 206/2007; disparità di trattamento e violazione dell’art. 3 Cost. e dell’art. 16, comma 5, del d.lgs. 206/2007. Il ricorrente ha inoltre evidenziato il ritardo di oltre un anno nella conclusione del procedimento e il mancato coinvolgimento partecipativo prima dell’adozione del diniego.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato il diniego. Ha ritenuto illegittimo il rigetto fondato sull’assenza della sola Adeverinta, poiché il Nivel costituisce un titolo di formazione rilevante e l’Adeverinta svolge una funzione principalmente riassuntiva o certificativa, senza aggiungere necessariamente elementi sostanziali di formazione. L’amministrazione avrebbe dovuto valutare concretamente e comparativamente tutte le competenze, conoscenze e capacità acquisite dal richiedente nell’intero percorso formativo e professionale, eventualmente imponendo misure compensative, anziché respingere automaticamente l’istanza. Il Collegio ha rilevato anche l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, nonché il mancato soccorso istruttorio e l’assenza di un effettivo dialogo procedimentale. Il ritardo nella conclusione del procedimento, oltre i termini previsti dall’art. 51 della direttiva e dall’art. 16 del d.lgs. 206/2007, imponeva inoltre all’amministrazione di attivare il soccorso istruttorio e comunicare i motivi ostativi all’accoglimento. Quanto al Nivel II, il TAR ha rilevato che il D.M. 255/2023 ha unificato le classi di concorso A-48 e A-49 e che dagli atti non risultava chiaro se il solo Nivel I fosse stato considerato autonomamente decisivo o se il diniego dipendesse esclusivamente dalla mancanza iniziale dell’Adeverinta. L’amministrazione dovrà quindi rinnovare l’istruttoria in contraddittorio, acquisire e valutare l’Adeverinta depositata in giudizio, esaminare l’effetto dell’unificazione delle classi di concorso e verificare anche l’eventuale riconoscimento con misure compensative. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Ne deriva l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206, acquisendo la “Adeverinta ministeriale” depositata in giudizio e valutandola come da sua prassi, operando il confronto in concreto ed in contraddittorio alla stregua del principio di proporzionalità tenendo presente il detto titolo estero.

  La disciplina nazionale di recepimento impone all’amministrazione di rinnovare il procedimento entro modalità e termini coerenti con il diritto europeo, acquisendo la documentazione rilevante e svolgendo un confronto concreto e in contraddittorio tra il titolo estero e i requisiti nazionali.

• art. 17 d.lgs. 206/2007

  Le doglianze sollevate dal ricorrente sono compendiabili come segue. (i) Violazione dell’art. 16 e 17 del D. Lgs. 206/2007. Violazione del soccorso istruttorio. Violazione del criterio di buona fede sancito dall’art. 4 del TUE.

  La disposizione è richiamata quale base della censura relativa al procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali; il giudice accoglie il ricorso per carenza di istruttoria e mancato soccorso istruttorio, senza sviluppare una distinta interpretazione dell’art. 17.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Se emergono differenze si possono imporre misure compensative (come tirocinio, integrazioni, esami attitudinali).

  Le eventuali divergenze tra la formazione estera e quella richiesta in Italia non giustificano automaticamente il diniego: devono essere valutate nell’ambito del confronto concreto e possono essere colmate mediante misure compensative.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  In altre parole, il Ministero è intervenuto oltre i termini previsti dall’art. 51 della Direttiva, e comunque oltre un termine ragionevole, pertanto avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio e comunicare al ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

  Il superamento dei termini procedimentali previsti dalla direttiva, comunque oltre un termine ragionevole, rende illegittima la conclusione del procedimento senza soccorso istruttorio e senza consentire al richiedente di partecipare e integrare la documentazione.

• art. 64 c.p.a.

  In ogni caso la “Adeverinta ministeriale” è stata presentata in corso di causa, con valenza probatoria ex art. 64 c.p.a., mentre non appare essere stata richiesta in maniera corretta dall’Amministrazione come immediatamente si passa a esplicitare.

  La documentazione prodotta in giudizio può assumere valenza probatoria e deve essere considerata nel giudizio sulla legittimità dell’azione amministrativa, soprattutto quando l’amministrazione non abbia correttamente consentito la produzione del documento nel procedimento.

• D.M. 255 del 22 dicembre 2023

  Con il D.M. 255 del 22 dicembre 2023, tuttavia, le due classi di concorso sono state unificate.

  L’unificazione delle classi di concorso A-48 e A-49 costituisce una sopravvenienza rilevante che l’amministrazione deve esaminare nel rinnovato procedimento di riconoscimento.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Ivi è stata sottolineata la irrazionalità di un nuovo procedimento sui medesimi fatti accertati o accertabili dal giudice e l’esigenza di rispettare il giusto procedimento (i.e. l’art. 51 della Direttiva, la buona amministrazione di cui alla Carta dei diritti fondamentali UE), in armonia con il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 47 della Carta.

  Il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale si oppone alla ripetizione irrazionale di un procedimento sui medesimi fatti già accertati o accertabili in sede giudiziale e impone di valorizzare gli elementi documentali acquisiti nel processo.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’amministrazione non può respingere automaticamente l’istanza per l’assenza di un singolo documento quando disponga di altri titoli o elementi idonei ad avviare la valutazione; deve esaminare concretamente l’intero percorso formativo e professionale del richiedente.
• L’assenza di una certificazione avente funzione riassuntiva o certificativa, che non aggiunga elementi sostanziali di formazione rispetto ai titoli già prodotti, non può essere considerata di per sé ostativa al riconoscimento senza una verifica concreta dell’equivalenza della formazione.
• Il confronto tra qualifica estera e requisiti nazionali deve essere effettivo, comparativo e motivato; ove emergano divergenze, l’amministrazione deve valutare l’adozione di misure compensative, quali tirocinio, integrazioni formative o esami attitudinali, prima di disporre il diniego.
• Quando il procedimento di riconoscimento si concluda oltre i termini previsti dalla disciplina europea o comunque oltre un termine ragionevole, l’amministrazione deve consentire la partecipazione dell’interessato, attivare il soccorso istruttorio e comunicare i motivi ostativi all’accoglimento, non potendo fissare termini perentori non previsti per la produzione documentale.
• Nel rinnovare il procedimento, l’amministrazione deve considerare le sopravvenienze normative rilevanti per la qualificazione richiesta, come l’unificazione di classi di concorso, e chiarire se la documentazione prodotta sia sufficiente per la classe richiesta o per altra classe, anche attraverso misure compensative.
• La discrezionalità tecnica dell’amministrazione nel riconoscimento delle qualifiche professionali non esclude l’obbligo di istruttoria completa, confronto concreto, partecipazione procedimentale e motivazione effettiva sulle ragioni del riconoscimento, dell’integrazione documentale o del diniego.

Come è indicizzato