Sentenza n. 3505/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Gial S.r.l. e, con distinto ricorso, Bianco Igiene Ambientale S.r.l. e altri gestori hanno impugnato la deliberazione ARERA n. 591/2025/R/RIF, contestando anzitutto che l’Autorità, anziché limitarsi a non approvare i PEF validati da AGER, avrebbe dovuto esercitare il potere di approvazione con modificazioni. I ricorrenti hanno sostenuto che ARERA svolgerebbe un ruolo attivo nell’approvazione delle predisposizioni tariffarie e non potrebbe rifiutare l’approvazione senza apportare direttamente le necessarie correzioni. È stata inoltre dedotta l’irragionevolezza del mancato riconoscimento del fattore di sharing, quale componente della tariffa e premialità spettante ai gestori per la valorizzazione dei ricavi derivanti dalla raccolta differenziata. Il Comune di Fasano ha eccepito l’inammissibilità dei ricorsi, sostenendo che la deliberazione incidesse sui corrispettivi applicati all’utenza e non sui corrispettivi contrattuali tra gestori ed enti affidanti. Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, riconoscendo ai gestori un interesse concreto e attuale all’impugnazione, poiché l’eventuale annullamento della deliberazione avrebbe potuto produrre un beneficio economico anche mediante il riconoscimento del fattore di sharing. Nel merito, il Collegio ha richiamato i limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni regolatorie delle Autorità indipendenti: il controllo è pieno, ma di tipo funzionale e volto a verificare ragionevolezza, proporzionalità, attendibilità tecnico-scientifica e rispetto delle garanzie procedimentali, senza sostituire la scelta dell’Autorità quando sussistano opinioni divergenti parimenti plausibili. La censura relativa all’obbligo di approvazione con modificazioni è stata respinta. Dalla disciplina ARERA sull’aggiornamento biennale dei PEF emerge che l’approvazione presuppone un esito positivo della verifica di coerenza regolatoria; simmetricamente, in caso di esito negativo, ARERA può adottare un provvedimento di non approvazione, consentendo all’ente territorialmente competente di riesercitare il proprio potere. L’approvazione con modificazioni non era praticabile perché la predisposizione di AGER presentava una criticità di fondo nelle valutazioni di competenza dell’ente, non suscettibile di mera correzione da parte dell’Autorità. La mancata approvazione non determina un vuoto di tutela: fino all’approvazione ARERA continuano ad applicarsi, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dall’organismo competente, secondo una lettura estensiva della disciplina volta a evitare soluzioni di continuità nel servizio. È stata respinta anche la censura relativa al potere di escludere gli incrementi tariffari. Il TAR ha ritenuto tale misura strumentale al potere espresso di ARERA di approvare le tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito, coerente con la mancata approvazione e funzionale alla tutela degli utenti; in conseguenza della mancata approvazione, le tariffe 2024 e 2025 non potevano applicarsi e dovevano essere sostituite da quelle dell’anno precedente, secondo un meccanismo analogo a quello previsto dall’art. 1, comma 169, l. 296/2006. Infine, è stata respinta la censura sul fattore di sharing: esso costituisce una componente della tariffa unitaria soggetta all’approvazione di ARERA; pertanto, la mancata approvazione della tariffa nel suo complesso comporta necessariamente anche la mancata approvazione delle singole componenti, incluso il fattore di sharing. I ricorsi riuniti sono stati quindi respinti. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi per connessione oggettiva e soggettiva.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato per motivare il rinvio alle precedenti sentenze della Sezione su questioni già esaminate.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Richiamato insieme all’art. 74 c.p.a. per il rinvio alle motivazioni di precedenti pronunce.

• art. 1, comma 527, legge n. 205/2017

  approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale e dai gestori degli impianti di trattamento

  Attribuisce ad ARERA funzioni di regolazione e controllo nel settore dei rifiuti, tra cui il potere di approvare le tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito; da tale potere espresso deriva anche il potere strumentale di escludere incrementi quando la predisposizione tariffaria non sia approvata.

• legge n. 481/1995

  Richiamata quale quadro generale dei poteri di regolazione e controllo attribuiti alle Autorità indipendenti.

• art. 1, comma 169, legge n. 296/2006

  Richiamato in via analogica per ritenere applicabili, in caso di mancata approvazione delle tariffe successive, le tariffe relative all’anno precedente.

• artt. 7 e 8 della deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplinano l’aggiornamento biennale dei PEF 2024-2025, la validazione da parte dell’ente territorialmente competente, la verifica di coerenza regolatoria e l’approvazione da parte di ARERA; la disciplina consente di ricavare, in caso di esito negativo, il simmetrico potere di non approvazione.

• art. 7.7 della deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Prevede l’approvazione con modificazioni e i relativi effetti, ma tale modalità non è applicabile quando la predisposizione dell’ente territoriale presenta criticità di fondo non emendabili mediante semplici modifiche.

• art. 7.8 della deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Fino all’approvazione da parte dell’Autorità ... si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti

  La disposizione si applica, secondo il TAR, a tutte le ipotesi di mancata approvazione della validazione, assicurando continuità tariffaria e del servizio.

• art. 8.4 della deliberazione ARERA n. 389/2023/R/RIF

  Prevede che ARERA verifichi la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa e approvi l’aggiornamento biennale in caso di esito positivo.

• art. 3 della deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplina il fattore di sharing quale componente della tariffa volta a ripartire tra gestori e utenti i benefici derivanti dalla valorizzazione dei materiali e dell’energia recuperati.

• art. 2 della deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Richiamato per inquadrare il fattore di sharing tra le componenti della tariffa del servizio integrato dei rifiuti.

Massime di principio

• Quando la disciplina regolatoria attribuisce a un’Autorità indipendente il potere di approvare una predisposizione tariffaria subordinandolo all’esito positivo della verifica di coerenza regolatoria, in caso di esito negativo l’Autorità può adottare un provvedimento di non approvazione, quale contenuto simmetrico del potere di approvazione, consentendo all’ente competente il riesercizio del potere.
• L’approvazione con modificazioni non costituisce una modalità obbligatoria quando la predisposizione tariffaria dell’ente territorialmente competente presenti una criticità di fondo nelle valutazioni di sua competenza, non suscettibile di essere corretta mediante modifiche puntuali dall’Autorità regolatrice.
• La mancata approvazione di una predisposizione tariffaria non determina necessariamente un vuoto tariffario: la regola secondo cui, fino all’approvazione dell’Autorità, si applicano i prezzi massimi determinati dall’organismo competente opera anche quando la mancata approvazione derivi da un esito negativo della verifica di coerenza regolatoria, se ciò è coerente con la finalità di garantire continuità nell’erogazione del servizio.
• Il potere espresso dell’Autorità indipendente di approvare le tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito comprende i poteri strumentali necessari a disciplinare gli effetti della mancata approvazione, inclusa l’esclusione degli incrementi tariffari e l’applicazione delle tariffe precedenti, purché la misura sia coerente con la funzione di tutela degli utenti e con il quadro normativo.
• La mancata approvazione della tariffa, avente struttura unitaria, comporta necessariamente la mancata approvazione anche delle sue singole componenti, inclusa una componente premiale o di ripartizione dei benefici quale il fattore di sharing.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte regolatorie delle Autorità indipendenti è pieno ma funzionale: il giudice può verificare ragionevolezza, proporzionalità, attendibilità tecnico-scientifica e rispetto delle garanzie procedimentali, ma, quando risultino parimenti plausibili valutazioni divergenti, non può sostituire la scelta motivata dell’Autorità istituzionalmente competente.

Come è indicizzato