Cassazione Civile, Sentenza n. 26714/2025 del 03/10/2025

Esito

La controversia

Il ricorso denunciava violazione e falsa applicazione dell'art. 28 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, per avere il Tribunale di Roma ritenuto che l'autorizzazione al commercio in forma itinerante rilasciata dal comune abiliti l'esercizio solo nel territorio regionale (o limitatamente alle fiere a livello nazionale), mentre il ricorrente sosteneva che, per combinato disposto dei commi 1, 3, 4 e 6 dell'art. 28 e alla luce del d.lgs. di attuazione della direttiva servizi (d.lgs. n. 59/2010), l'autorizzazione permanente per commercio itinerante consente l'esercizio su tutto il territorio nazionale anche fuori dalle fiere. La questione centrale era quindi l'estensione territoriale dell'autorizzazione per il commercio itinerante.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ha cassato la sentenza impugnata del Tribunale di Roma e, decidendo nel merito, ha annullato la determinazione dirigenziale n. 98180010238 del 25.07.2018 emessa da Roma Capitale nei confronti di Giuseppe Macrì. La Corte ha ritenuto che l'autorizzazione permanente per il commercio in forma itinerante abilita all'esercizio su tutto il territorio nazionale anche al di fuori della partecipazione alle fiere, in coerenza con i principi di liberalizzazione e libera prestazione dei servizi sanciti dalla Direttiva 2006/123/CE e dal d.lgs. n. 59/2010. Le spese di giudizio sono liquidate a carico della resistente secondo il dispositivo, con indicazione degli importi e delle percentuali per i vari gradi di giudizio come riportati nel dispositivo.

Norme richiamate

• d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (art. 28)

  3. "L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal sindaco del comune sede del posteggio ed abilita anche all'esercizio in forma itinerante nell'ambito del territorio regionale"; 4. "L'autorizzazione all'esercizio dell'attività di vendita sulle aree pubbliche esclusivamente in forma itinerante è rilasciata, in base alla normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente, persona fisica o giuridica, intende avviare l'attività. L'autorizzazione di cui al presente comma abilita anche alla vendita al domicilio del consumatore, nonché nei locali ove questi si trovi per motivi di lavoro, di studio, di cura, di intrattenimento o svago"; 6. "L'autorizzazione all'esercizio dell'attività sulle aree pubbliche abilita alla partecipazione alle fiere che si svolgono sia nell'ambito della regione cui appartiene il comune che l'ha rilasciata, sia nell'ambito delle altre regioni del territorio nazionale"

  La Corte distingue le due specie di commercio ambulante (posteggio e itinerante). Per i posteggi l'autorizzazione abilita principalmente sul posteggio e, ai sensi del comma 3, all'esercizio itinerante limitatamente al territorio regionale; il comma 6 consente partecipazione a fiere su scala regionale e nazionale per entrambe le forme. Tuttavia, la norma non esclude che l'autorizzazione permanente per il commercio itinerante possa avere efficacia nazionale, interpretazione sostenuta dalla Corte alla luce del quadro comunitario e del d.lgs. n. 59/2010.

• d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (attuazione Direttiva 2006/123/CE)

  Il d.lgs. persegue la liberalizzazione e la libera prestazione dei servizi; i suoi principi (non discriminazione, necessità e proporzionalità) suggeriscono un'interpretazione estensiva delle autorizzazioni che consenta l'esercizio su tutto il territorio nazionale, salvo giustificato motivo imperativo di interesse generale per limitazioni territoriali.

• d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (art. 19)

  1. "L'autorizzazione permette al prestatore di accedere all'attività di servizi e di esercitarla su tutto il territorio nazionale, anche mediante l'apertura di rappresentanze, succursali, filiali o uffici; sono fatte salve le ipotesi in cui la necessità di un'autorizzazione specifica o di una limitazione dell'autorizzazione ad una determinata parte del territorio per ogni stabilimento sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale"

  La Corte ha richiamato l'art. 19 per affermare il principio secondo cui le autorizzazioni devono avere efficacia nazionale salvo che esista un motivo imperativo di interesse generale che giustifichi una limitazione territoriale. Per il commercio itinerante permanente il Collegio non ha individuato tale motivo giustificativo, perciò ha riconosciuto efficacia nazionale all'autorizzazione.

• Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio ("Bolkestein")

  Fornisce il quadro di riferimento europeo volto a rimuovere restrizioni ingiustificate alla libera prestazione dei servizi e a promuovere la libera circolazione; la Corte l'ha utilizzata per orientare un'interpretazione conforme a principi di liberalizzazione, non discriminazione e proporzionalità.

Massime di principio

• L'autorizzazione permanente per il commercio in forma itinerante, secondo l'interpretazione della Corte, abilita all'esercizio sull'intero territorio nazionale, non limitatamente alla regione di rilascio, salvo che una limitazione territoriale sia giustificata da un "motivo imperativo di interesse generale" debitamente provato.
• L'autorizzazione per la vendita su posteggio ha natura diversa: abilita principalmente allo svolgimento sul posteggio assegnato e, per il restante territorio, l'estensione è generalmente limitata alla regione o alla partecipazione a fiere, come previsto dall'art. 28 comma 3 e 6.
• La partecipazione alle fiere è espressamente prevista come ambito in cui sia le autorizzazioni su posteggio sia quelle itineranti possono operare su scala nazionale.
• Le restrizioni comunali o regionali all'esercizio del commercio itinerante devono essere motivate, proporzionate e supportate da concreto interesse pubblico; misure limitative prive di adeguata istruttoria o motivazione rischiano di essere illegittime alla luce dei principi comunitari e del d.lgs. n. 59/2010.
• In casi analoghi si deve verificare sempre la conformità delle norme e dei provvedimenti amministrativi ai principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità derivanti dal diritto dell'Unione e dalla normativa di attuazione.