Sentenza n. 6970/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava un intervento di demolizione e ricostruzione, ampliamento del 70% della superficie netta di pavimento e cambio di destinazione d’uso da residenziale a struttura ricettiva, inizialmente progettato con sette piani fuori terra e successivamente ridotto a cinque piani oltre a una terrazza praticabile. La Soprintendenza aveva dapprima comunicato motivi ostativi riferiti all’impatto paesaggistico dell’edificio di sette piani e, dopo la presentazione del nuovo progetto, aveva espresso parere negativo senza fornire una valutazione specifica della seconda proposta. Il Comune aveva quindi negato l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire. Il TAR aveva accolto il ricorso dei privati, ravvisando un difetto di motivazione e la mancata ricerca di modifiche conformative idonee a bilanciare tutela paesaggistica e interesse edificatorio. Il Ministero della Cultura ha appellato sostenendo la violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, degli artt. 1, comma 2-bis, e 3 l. 241/1990 e dei principi di buona fede e leale collaborazione, deducendo che il parere della Soprintendenza costituiva valutazione tecnico-discrezionale vincolante e che la motivazione indicava già la riduzione dell’altezza come accorgimento sufficiente. Il Comune ha proposto appello incidentale, sostenendo che la criticità paesaggistica fosse chiaramente individuata nell’aumento dei piani, che il secondo progetto fosse stato valutato e che non sussistessero carenze motivazionali, travisamento o erronea presupposizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale del Ministero sia quello incidentale del Comune, confermando l’annullamento degli atti impugnati ai fini del riesercizio del potere. Il Collegio ha affermato che il dialogo tra amministrazione e istante nell’ambito del procedimento ex art. 146 d.lgs. 42/2004 deve essere orientato, per quanto possibile, alla ricerca di una soluzione e che tale percorso deve risultare dal provvedimento di diniego, anche per esigenze di trasparenza. Nel caso concreto, il diniego della Soprintendenza si limitava sostanzialmente a ripetere i motivi ostativi formulati per il primo progetto a sette piani, senza dare conto specificamente del nuovo progetto a cinque piani. La mera riduzione dell’altezza non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare una concreta valutazione della seconda proposta né l’esplorazione di soluzioni alternative. Il Collegio ha riconosciuto la legittimità dell’opzione zero, consistente nel diniego assoluto quando i valori paesaggistici lo impongano, ma ha precisato che essa deve costituire il punto finale di un percorso di dialogo e ricerca di alternative, soprattutto quando esiste un assetto edilizio preesistente. Non è bastato il richiamo, mediante un semplice “visto”, alla relazione istruttoria comunale che prospettava il rispetto dell’altezza degli edifici circostanti, poiché tale richiamo non evidenziava né la condivisione né l’appropriazione di quella proposta da parte della Soprintendenza. È stata inoltre respinta la richiesta di cessazione della materia del contendere, non essendo emersa una nuova valutazione della Soprintendenza. Il Ministero e il Comune sono stati condannati, in solido, al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  il dialogo che deve essere posto tra l’amministrazione ed il soggetto che fa istanza ex art 146 d.lgs.42/2004 deve essere volto -per quanto possibile - alla ricerca di una soluzione e di detto percorso – al primario fine di trasparenza dell’azione ammnistrativa - deve essere dato atto in sede di provvedimento di diniego

  Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione deve dare conto nel diniego del percorso interlocutorio e della ricerca, per quanto possibile, di soluzioni compatibili con la tutela paesaggistica.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  detto dovere di collaborazione dell’amministrazione di cui all’art. 1, comma 2 - bis della. 241/1990 può avvenire anche mediante l’individuazione in linea di massima di modifiche che consentano, nel caso in cui non vengano accettate, il perseguimento legittimo dell’opzione zero che deve rappresentare il punto finale di un percorso di dialogo e di ricerca di soluzioni per un bilanciamento degli interessi

  Il dovere di buona fede e collaborazione può richiedere l’individuazione, anche in termini generali, di modifiche progettuali alternative; il diniego assoluto è legittimo come esito finale del percorso, non come sua prematura sostituzione.

• art. 3 l. 241/1990

  nello specifico il provvedimento di diniego non dà comunque conto del nuovo progetto riproponendo, nella sostanza, la medesima motivazione recata nella comunicazione dei motivi ostativi; si tratta di una motivazione ampiamente ripetitiva dei motivi ostativi sul primo progetto a sette piani

  La motivazione del diniego deve confrontarsi con il progetto effettivamente sottoposto all’esame dell’amministrazione e non può limitarsi a riprodurre le ragioni riferite a una precedente e diversa proposta progettuale.

Massime di principio

• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004, il diniego deve confrontarsi specificamente con il progetto finale sottoposto all’amministrazione; la mera ripetizione dei motivi ostativi riferiti a un precedente progetto integra un vizio motivazionale.
• Il dovere di buona fede e collaborazione dell’amministrazione impone, per quanto possibile, un percorso di dialogo e ricerca di soluzioni alternative compatibili con la tutela paesaggistica, del quale il provvedimento finale deve dare conto.
• L’opzione zero, ossia il diniego assoluto dell’intervento per prevalenza dei valori paesaggistici, è legittima, ma deve costituire l’esito finale della verifica di possibili modifiche conformative e del bilanciamento tra interesse pubblico paesaggistico e interesse privato alla trasformazione del bene.
• Il mero richiamo mediante un “visto” alla relazione istruttoria di un’altra amministrazione non dimostra, in assenza di ulteriori elementi, né la condivisione del suo contenuto né l’appropriazione delle soluzioni alternative ivi prospettate da parte dell’autorità competente a esprimere il parere paesaggistico.
• La discrezionalità tecnico-paesaggistica non esonera l’amministrazione dall’obbligo di motivare specificamente il diniego rispetto alle modifiche progettuali intervenute e di rendere verificabile il percorso istruttorio e valutativo seguito.

Come è indicizzato