Corte di giustizia, Sentenza C-66/18

Inadempimento dell’Ungheria per le condizioni imposte agli istituti di insegnamento superiore esteri

La Corte di giustizia, riunita in Grande Sezione, ha deciso un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro l’Ungheria in relazione alla legge ungherese sull’istruzione superiore, come modificata nel 2017. La controversia riguardava due requisiti imposti agli istituti di insegnamento superiore esteri che intendessero operare in Ungheria: la conclusione di un accordo internazionale con lo Stato di origine e l’effettivo svolgimento di attività formative nello Stato in cui l’istituto ha sede.

Contesto normativo e procedimento

La pronuncia si inserisce nel quadro del GATS, dell’Accordo OMC e del diritto dell’Unione, in particolare della direttiva 2006/123/CE, dell’articolo 49 TFUE e della Carta dei diritti fondamentali. La Commissione aveva contestato già in sede precontenziosa la compatibilità della riforma ungherese con il diritto UE e con il GATS, poi aveva adito la Corte con ricorso ex articolo 258 TFUE.

Ricevibilità del ricorso

L’Ungheria aveva eccepito l’irricevibilità del ricorso, lamentando la brevità dei termini concessi nella fase precontenziosa e un preteso uso politico del procedimento. La Corte ha respinto tali eccezioni: ha ritenuto ragionevoli, nelle circostanze del caso, i termini di un mese fissati dalla Commissione, ha osservato che l’Ungheria aveva comunque potuto difendersi utilmente e ha ribadito che la Commissione dispone di un potere discrezionale nell’avviare un procedimento per inadempimento.

Competenza della Corte rispetto al GATS

L’Ungheria sosteneva che la Corte non fosse competente a pronunciarsi su violazioni del GATS, richiamando la natura del sistema OMC e il fatto che l’istruzione superiore rientra in una materia in cui l’Unione ha soltanto competenze di sostegno. La Corte ha respinto anche questa tesi: ha ricordato che il GATS fa parte del diritto dell’Unione e che gli impegni in materia di commercio dei servizi rientrano nella politica commerciale comune, competenza esclusiva dell’Unione. Ha inoltre precisato che l’esistenza del sistema di risoluzione delle controversie OMC non osta al controllo della Corte nell’ambito dell’articolo 258 TFUE, né compromette la competenza degli organi OMC.

Portata degli impegni GATS dell’Ungheria

Sul primo profilo, la Corte ha esaminato la portata degli impegni assunti dall’Ungheria nell’elenco GATS. Ha rilevato che, per i servizi di insegnamento superiore privati, l’Ungheria aveva assunto un impegno pieno sul trattamento nazionale nella modalità di fornitura 3, poiché nella colonna relativa alle limitazioni al trattamento nazionale figurava la menzione "nulla". La clausola relativa alla previa autorizzazione inserita nella colonna dell’accesso al mercato non poteva estendersi al trattamento nazionale, perché non aveva carattere discriminatorio e, quindi, non rientrava nel meccanismo dell’articolo XX, paragrafo 2, GATS.

Primo requisito: previo accordo internazionale

La Corte ha poi ritenuto che la condizione della previa conclusione di un accordo internazionale con lo Stato di origine, imposta agli istituti situati fuori dal SEE, introducesse un trattamento formalmente diverso e modificasse le condizioni di concorrenza a favore dei prestatori nazionali. Il requisito dipendeva infatti dalla discrezionalità politica delle autorità ungheresi quanto sia alla decisione di negoziare sia al contenuto dell’accordo.

L’Ungheria invocava l’ordine pubblico e la prevenzione di pratiche ingannevoli. La Corte ha escluso entrambe le giustificazioni: non era stata dimostrata l’esistenza di un rischio reale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, né la necessità della misura per prevenire pratiche ingannevoli. Inoltre, la clausola del GATS sull’ordine pubblico e sulle eccezioni non poteva essere applicata in modo arbitrario o come restrizione dissimulata al commercio dei servizi.

Secondo requisito: offerta di formazione nello Stato di sede

Quanto al requisito di offrire effettivamente una formazione nello Stato in cui l’istituto ha sede, la Corte ha distinto tra istituti con sede in Stati terzi membri OMC e istituti stabiliti in altri Stati membri.

Per gli istituti con sede in Stati terzi membri OMC, la Corte ha ritenuto che la condizione alterasse le condizioni di concorrenza a favore dei prestatori ungheresi e violasse l’articolo XVII GATS. Anche in questo caso, le giustificazioni fondate su ordine pubblico e prevenzione di pratiche ingannevoli sono state respinte per difetto di prova e di proporzionalità.

Per gli istituti con sede in altri Stati membri, la Corte ha ritenuto applicabile l’articolo 49 TFUE, osservando che l’organizzazione di corsi di insegnamento superiore dietro corrispettivo costituisce attività economica. Il requisito contestato costituiva una restrizione alla libertà di stabilimento perché rendeva meno attraente l’esercizio di tale libertà in Ungheria. La Corte ha però escluso ogni giustificazione: non era provata una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per l’ordine pubblico, non era dimostrata la necessità della misura per prevenire frodi, e la misura non era idonea a garantire un livello elevato di qualità dell’insegnamento superiore.

In parallelo, la Corte ha applicato l’articolo 16 della direttiva 2006/123/CE, affermando che il servizio di insegnamento superiore rientra nell’ambito della direttiva quando è prestato da operatori stabiliti in uno Stato membro e dietro corrispettivo. Il requisito ungherese costituiva una restrizione alla libera prestazione dei servizi e non poteva essere giustificato ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva per le stesse ragioni già esposte.

Carta dei diritti fondamentali

La Corte ha poi esaminato gli articoli 13, 14, paragrafo 3, e 16 della Carta. Ha affermato che, quando gli Stati membri attuano il GATS o applicano restrizioni giustificate da ragioni imperative riconosciute dal diritto dell’Unione, essi agiscono nell’ambito dell’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.

Nel merito, ha ritenuto che le misure contestate potessero compromettere l’infrastruttura autonoma necessaria all’attività scientifica e didattica e quindi limitassero la libertà accademica. Ha inoltre riconosciuto che esse potevano rendere incerta o impossibile la creazione o il mantenimento di istituti di insegnamento, limitando la libertà di creare istituti di insegnamento e la libertà d’impresa.

La Corte ha infine escluso la giustificazione ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, poiché le misure non rispondevano a obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione, alla luce delle carenze già riscontrate sul piano del GATS, del TFUE e della direttiva servizi.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che l’Ungheria è venuta meno:

• all’articolo XVII del GATS, per il requisito del previo accordo internazionale;
• all’articolo XVII del GATS, per il requisito dell’offerta di formazione nello Stato di sede, nella parte applicabile a istituti stabiliti in Stati terzi membri OMC;
• all’articolo 49 TFUE e all’articolo 16 della direttiva 2006/123/CE, per lo stesso requisito, nella parte applicabile a istituti stabiliti in altri Stati membri;
• agli articoli 13, 14, paragrafo 3, e 16 della Carta, per entrambe le misure. L’Ungheria è stata condannata alle spese.