Corte di giustizia, Sentenza C-134/19

Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per misure restrittive PESC contro Bank Refah Kargaran

La sentenza riguarda un’impugnazione proposta dalla Bank Refah Kargaran contro la decisione del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso risarcitorio relativo alle misure restrittive adottate nei suoi confronti nell’ambito del regime sanzionatorio contro l’Iran. La Corte di giustizia, riunita in Grande Sezione, affronta in particolare il tema della competenza del giudice dell’Unione in materia di PESC e i presupposti della responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Contesto fattuale e procedurale

La ricorrente, banca iraniana, era stata inserita in più elenchi di soggetti sottoposti a congelamento di capitali e risorse economiche a partire dal 2010, dapprima con decisioni PESC e connessi regolamenti di attuazione, poi con successivi atti di mantenimento e reinserimento. Con sentenza del 6 settembre 2013 il Tribunale aveva annullato gli atti che la riguardavano per insufficienza di motivazione, mantenendone però temporaneamente gli effetti fino alla produzione degli effetti dell’annullamento del regolamento pertinente.

Successivamente, la Bank Refah Kargaran ha proposto un ricorso per risarcimento danni ex articolo 268 TFUE, chiedendo un ingente risarcimento per danno materiale e morale asseritamente subito a causa dell’adozione e del mantenimento delle misure restrittive. Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo, da un lato, di non essere competente per la parte riferita alle decisioni PESC e, dall’altro, che non fosse dimostrata una violazione sufficientemente qualificata idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione.

Questioni giuridiche esaminate

La Corte è stata chiamata a pronunciarsi su:

• la competenza del giudice dell’Unione a conoscere di una domanda di risarcimento danni derivante da misure restrittive previste da decisioni adottate nell’ambito della PESC ai sensi dell’articolo 29 TUE;
• la possibilità di qualificare l’insufficienza di motivazione, di per sé, come violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica dell’Unione preordinata a conferire diritti ai singoli;
• la rilevanza, ai fini del risarcimento, della lamentata violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di comunicare gli elementi posti a carico dell’interessata;
• l’ammissibilità di alcuni argomenti dedotti per la prima volta in replica.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 24, paragrafo 1, TUE e l’articolo 275 TFUE, che sanciscono il principio di non competenza del giudice dell’Unione in materia PESC, con eccezioni limitate;
• l’articolo 29 TUE, base delle decisioni PESC in materia di misure restrittive;
• l’articolo 215 TFUE, base dei regolamenti restrittivi di attuazione;
• l’articolo 263, quarto comma, TFUE e l’articolo 268 TFUE;
• l’articolo 296 TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, sul diritto a un ricorso effettivo;
• gli articoli 19, 21, 23, 40 e 47 TUE, richiamati nel ragionamento sistemico sulla tutela giurisdizionale.

Sono inoltre menzionati i principali atti sanzionatori relativi all’Iran: decisioni 2010/413/PESC, 2010/644/PESC, 2011/783/PESC e 2013/661/PESC; regolamento n. 423/2007, regolamenti n. 668/2010, n. 961/2010, n. 1245/2011, n. 267/2012 e n. 1154/2013.

Ragionamento della Corte sulla competenza

La Corte rileva che il Tribunale aveva escluso la propria competenza sulla parte del ricorso risarcitorio riferita alle decisioni PESC, ritenendo che l’articolo 275 TFUE non attribuisse alcuna competenza per ricorsi di risarcimento danni relativi ad atti PESC. La Corte corregge questa impostazione: gli articoli 24 TUE e 275 TFUE, essendo deroghe a una competenza generale del giudice dell’Unione, devono essere interpretati restrittivamente.

Secondo la Corte, la coerenza del sistema di tutela giurisdizionale impone di evitare una lacuna di tutela per le persone o entità colpite da misure restrittive. Poiché la Corte è già competente a conoscere dei ricorsi risarcitori relativi ai regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 215 TFUE, essa deve essere competente anche quando il danno allegato deriva da misure restrittive previste da decisioni PESC, che possono avere contenuto non perfettamente coincidente con quello dei regolamenti di attuazione. Inoltre, la pubblica designazione come soggetti sanzionati può di per sé generare un pregiudizio, anche reputazionale.

La Corte conclude quindi che il Tribunale e, in caso di impugnazione, la Corte sono competenti a conoscere di un ricorso per risarcimento danni diretto a ottenere la riparazione del danno causato da misure restrittive previste da decisioni PESC.

Ragionamento della Corte sul primo motivo: motivazione insufficiente e responsabilità

Nel merito, la ricorrente sosteneva che l’insufficienza di motivazione degli atti restrittivi dovesse integrare una violazione sufficientemente qualificata. La Corte respinge l’argomento. Richiama la giurisprudenza costante secondo cui l’insufficienza di motivazione di un atto che istituisce misure restrittive non è, di per sé, tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

La Corte ribadisce la distinzione tra motivazione dell’atto e fondatezza della motivazione: la prima è una formalità sostanziale, la seconda attiene alla legittimità nel merito. Ne deriva che la responsabilità può sorgere solo se l’insufficienza di motivazione si combina con altri elementi, in particolare quando il Consiglio non sia in grado di fornire elementi idonei a suffragare la misura e tale specifica censura sia stata dedotta nel ricorso risarcitorio.

Ragionamento sul secondo motivo: tutela giurisdizionale effettiva

La Corte respinge anche il motivo relativo alla violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Osserva che la ricorrente aveva collegato tale doglianza alla censura sulla motivazione insufficiente e non l’aveva formulata come motivo autonomo nel ricorso originario che aveva condotto alla sentenza di annullamento.

Inoltre, pur essendo astrattamente possibile invocare in una causa risarcitoria la violazione dell’articolo 47 della Carta, la ricorrente non ha dimostrato in che modo il Tribunale avrebbe errato nel ritenere insussistente, nel caso concreto, una violazione sufficientemente qualificata del diritto a un ricorso effettivo.

Ragionamento sui motivi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo

La Corte conferma la valutazione del Tribunale secondo cui l’argomento introdotto solo in replica, relativo al fatto che il Consiglio non avrebbe applicato il criterio che dichiarava di aver applicato, costituiva un motivo nuovo e irricevibile. Nel ricorso originario, infatti, la ricorrente aveva collegato tale censura alla sola insufficienza di motivazione, non a una contestazione autonoma della fondatezza dei motivi di iscrizione negli elenchi.

Quanto alla pretesa violazione dell’obbligo di comunicare gli elementi a carico, la Corte rileva che, nella sentenza di annullamento, il Tribunale aveva ricondotto tale profilo alla censura di insufficienza di motivazione, senza attribuirgli autonoma portata annullatoria. Anche il richiamo alla sentenza Safa Nicu Sepahan non è ritenuto decisivo, poiché quella giurisprudenza concerneva il controllo di merito della legittimità delle misure restrittive, non la sola motivazione.

Dispositivo e spese

La Corte conclude che l’errore di diritto riscontrato nella sentenza impugnata sulla competenza del Tribunale non comporta l’annullamento della decisione, poiché il rigetto del ricorso risarcitorio resta comunque fondato per le altre ragioni esaminate. L’impugnazione è pertanto respinta integralmente.

La Bank Refah Kargaran è condannata alle spese del Consiglio; la Commissione, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

• Il giudice dell’Unione è competente a conoscere di un’azione di risarcimento danni fondata sulle misure restrittive previste da decisioni PESC, per evitare lacune di tutela giurisdizionale.
• L’insufficienza di motivazione di atti istitutivi di misure restrittive non è, da sola, sufficiente a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
• La violazione del diritto a tutela giurisdizionale effettiva può essere invocata solo se emerge come censura autonoma e debitamente dimostrata.
• Argomenti nuovi introdotti per la prima volta in replica possono essere dichiarati irricevibili se non si ricollegano ai motivi dedotti nel ricorso introduttivo.