Sentenza n. 1430/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato tre atti comunali connessi: l'ordinanza di demolizione, la determinazione di acquisizione degli immobili al patrimonio comunale per inottemperanza e il provvedimento applicativo della sanzione pecuniaria di 20.000 euro. Gli abusi riguardavano una recinzione con cancellata, un edificio ottenuto mediante ristrutturazione o ricostruzione di un fabbricato preesistente, destinato in parte a pollaio, magazzino e abitazione, una piscina interrata, una tettoia in legno su battuto in calcestruzzo e accumuli di materiali e attrezzature. Le opere ricadevano in area plurivincolata, comprendente una zona speciale di conservazione, la fascia B del piano di assetto idrogeologico e un'area interessata da inedificabilità per viabilità in progetto. Quanto all'ordinanza di demolizione, il ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e vizi di eccesso di potere, sostenendo che il fabbricato, risalente secondo una dichiarazione sostitutiva al 1963, fosse originario e realizzato senza necessità di titolo edilizio, e che gli interventi successivi fossero di manutenzione straordinaria o risanamento conservativo, eventualmente soggetti a SCIA o CILA. Ha inoltre sostenuto che recinzione, cancellata, piscina e tettoia fossero opere minori pertinenziali, non soggette a permesso di costruire e non demolibili. Con riferimento all'acquisizione, ha dedotto l'illegittimità derivata dell'atto presupposto, l'omessa individuazione dei fabbricati abusivi e dell'area acquisita e la violazione del rapporto tra superficie edificata e area acquisita. Con riferimento alla sanzione pecuniaria, ha dedotto l'illegittimità derivata, la violazione degli artt. 10, 22 e 31 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, nonché irragionevolezza e sproporzione dell'applicazione della misura massima.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha respinti integralmente. Quanto all'ordinanza di demolizione, ha rilevato, sulla base del confronto tra la documentazione dell'istanza di condono e le fotografie del sopralluogo, che il fabbricato aveva subito una profonda trasformazione per materiali e tipologia, eccedente la manutenzione straordinaria e il risanamento conservativo. La modifica della destinazione d'uso, con la creazione di due nuclei abitativi oltre a locali destinati a pollaio e magazzino, aveva comportato il passaggio a una diversa categoria funzionale e un maggiore carico urbanistico, rendendo necessario il permesso di costruire. Anche le opere accessorie, considerate per dimensioni, materiali e stabile trasformazione del territorio, richiedevano il permesso di costruire: la tettoia era realizzata su battuto in calcestruzzo e aveva dimensioni rilevanti; i setti murari erano in cemento armato; la piscina era costituita da blocchetti in calcestruzzo. Il giudice ha inoltre escluso una valutazione atomistica dei singoli manufatti, imponendo una considerazione unitaria del complesso abusivo e della sua complessiva incidenza sull'assetto del territorio, anche in ragione della funzione servente delle opere accessorie rispetto all'immobile principale. Quanto all'acquisizione, il TAR ha ritenuto infondata l'illegittimità derivata e sufficiente l'indicazione, nella determinazione, della superficie dell'immobile principale, pari a 400 mq, e delle aree di pertinenza, pari a 1.920 mq più 1.010 mq, con conseguente dimostrazione del rispetto del rapporto tra superficie edificata e area acquisita previsto dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001. Quanto alla sanzione pecuniaria, il TAR ha ritenuto infondata la censura di sproporzione: l'atto motivava l'applicazione della misura massima con la ricaduta degli abusi in aree plurivincolate e inedificabili, rientranti nell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. In tale situazione il Comune non disponeva di discrezionalità nella quantificazione, essendo tenuto per legge a determinare la sanzione nella misura massima di 20.000 euro. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 9.000 euro complessivi di spese di lite, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordine di demolizione, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza, il rapporto tra superficie edificata e area acquisita e, nei commi 4-bis e 4-ter, la sanzione pecuniaria per la mancata esecuzione dell'ordine.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Consente l'acquisizione dell'area necessaria alla realizzazione delle opere abusive, nel rispetto del rapporto tra superficie edificata e area acquisita; il giudice ha ritenuto tale rapporto verificabile sulla base delle superfici indicate nell'atto comunale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria nella misura massima di 20.000 euro per gli abusi realizzati su aree vincolate o inedificabili; secondo il giudice, in tale ipotesi l'amministrazione non dispone di discrezionalità nella quantificazione.

• art. 31, comma 4-ter, d.P.R. 380/2001

  È richiamato nella censura relativa alla sanzione pecuniaria, ma la decisione fonda specificamente la misura massima sul comma 4-bis.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  È stato invocato dal ricorrente in relazione alla modifica della destinazione d'uso; il giudice ha ritenuto che il mutamento verso la funzione abitativa comportasse una diversa categoria funzionale e un maggiore carico urbanistico.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato nella censura relativa al titolo edilizio necessario per le opere.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato nella censura relativa alla possibilità che gli interventi fossero soggetti a SCIA anziché a permesso di costruire.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato invocato in relazione all'obbligo di motivazione del provvedimento sanzionatorio; la motivazione sulla ricaduta degli abusi in area plurivincolata è stata ritenuta sufficiente.

Massime di principio

• La qualificazione di un intervento edilizio deve essere effettuata considerando la trasformazione effettivamente prodotta sull'immobile e sul territorio: quando materiali, conformazione e tipologia risultano profondamente modificati, l'intervento eccede la manutenzione straordinaria e il risanamento conservativo e richiede il permesso di costruire.
• Il mutamento della destinazione d'uso che introduca unità abitative, determini il passaggio a una diversa categoria funzionale e comporti un maggiore carico urbanistico richiede il permesso di costruire, anche se realizzato nell'ambito di interventi su un fabbricato preesistente.
• Le opere accessorie prive di titolo edilizio devono essere valutate unitariamente con l'immobile principale abusivo quando, per dimensioni, materiali, funzione servente e contestuale incidenza, concorrono a una complessiva e stabile trasformazione del territorio; non è ammessa una valutazione atomistica dei singoli manufatti.
• La determinazione di acquisizione al patrimonio comunale è sufficientemente individuata, ai fini del rispetto dell'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, quando indica la superficie dell'immobile abusivo e le superfici delle aree di pertinenza in modo da rendere verificabile il rapporto tra superficie edificata e area acquisita.
• Per gli abusi edilizi realizzati su aree vincolate o inedificabili rientranti nell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, la sanzione pecuniaria deve essere applicata nella misura massima prevista dalla legge; l'amministrazione non dispone di discrezionalità nella quantificazione dell'importo.

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