Sentenza n. 11395/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha agito dapprima in ottemperanza alla sentenza n. 6358/2025, che aveva accertato la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per l’originario diniego della PAS senza previa comunicazione dei motivi ostativi. Dopo l’adozione di un nuovo diniego comunale, ha proposto motivi aggiunti, deducendo in via principale la nullità o inefficacia del provvedimento per elusione del giudicato e, in subordine, il suo annullamento. Le censure hanno riguardato: la qualificazione dell’area come area idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021; l’asserita prevalenza delle norme regionali e del PTPR; l’applicabilità del PTPR agli impianti agrivoltaici; la natura non vincolante del parere paesaggistico; l’omesso bilanciamento tra tutela paesaggistica e sviluppo delle energie rinnovabili; la violazione dell’art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990 per mancata trasmissione alle amministrazioni coinvolte delle osservazioni al preavviso di rigetto; il richiamo non perspicuo alla l.r. Lazio n. 38/1999; nonché difetto di istruttoria, motivazione, travisamento, illogicità, arbitrarietà, sproporzionalità e violazione dei principi di buon andamento, leale collaborazione e dissenso costruttivo. La società sosteneva inoltre che l’agrivoltaico fosse estraneo ai divieti previsti dal PTPR e che l’area idonea rendesse recessive le restrizioni regionali e paesaggistiche.

La decisione

Il TAR ha ritenuto i motivi aggiunti parzialmente fondati. Ha escluso che la qualificazione dell’area come idonea comporti il diritto automatico alla realizzazione dell’impianto o la disapplicazione delle discipline paesaggistiche e regionali. Ha tuttavia affermato che, in presenza di un’area idonea, il parere dell’autorità competente in materia paesaggistica è obbligatorio ma non vincolante e che spetta al Comune, quale amministrazione procedente, effettuare un’autonoma, espressa e complessiva ponderazione degli interessi, indicando perché l’interesse alla diffusione degli impianti FER debba prevalere o soccombere rispetto alla tutela paesaggistica. Il provvedimento impugnato è stato annullato perché il Comune ha trattato i pareri della Soprintendenza e della Regione come vincolanti, abdicando al proprio potere di bilanciamento. Il TAR ha inoltre ravvisato la violazione dell’art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990, poiché non risultava che le osservazioni della società fossero state trasmesse alle altre amministrazioni coinvolte né che il loro mancato accoglimento fosse stato adeguatamente motivato nella determinazione conclusiva. È stato ritenuto illegittimo anche il richiamo alla l.r. Lazio n. 38/1999, non essendo chiaro quale specifico divieto fosse stato invocato; comunque, una lettura regionale tale da vietare gli impianti FER in area agricola contrasterebbe con la normativa statale di principio. Sono state invece respinte le censure relative all’automatica prevalenza dell’interesse energetico, all’inapplicabilità del PTPR agli impianti agrivoltaici e all’esistenza di un divieto assoluto di tali impianti nel paesaggio agrario di valore. Il Comune è stato obbligato a rideterminarsi entro 60 giorni, senza nomina del commissario ad acta, considerata la discrezionalità delle valutazioni da compiere. Spese a carico del Comune per euro 3.000, oltre accessori; compensate tra le altre parti.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), d.lgs. 199/2021

  esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio [...] le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti [...] nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento

  La disposizione individua le aree idonee secondo criteri legislativi; la presenza di prescrizioni paesaggistiche non rende automaticamente non idonea un’area quando tali prescrizioni non rientrano tra i vincoli ostativi previsti dalla norma.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. 199/2021

  nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee [...] l'autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante

  Il parere paesaggistico in materia di impianti FER localizzati in area idonea è obbligatorio ma non vincolante; l’amministrazione procedente deve poterlo superare attraverso un’autonoma e motivata ponderazione degli interessi.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  L'amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo [...] Dell'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell'ulteriore determinazione di conclusione della conferenza

  Nel procedimento svolto in conferenza di servizi semplificata, le osservazioni al preavviso di rigetto devono essere trasmesse alle amministrazioni coinvolte e il loro eventuale mancato accoglimento deve essere motivato nella determinazione conclusiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis è stata assorbita, poiché il provvedimento è stato annullato per altri autonomi vizi, tra cui la violazione dell’art. 14-bis, comma 5, e l’omesso bilanciamento degli interessi.

• art. 12, comma 7, d.lgs. 387/2003

  La normativa statale consente la realizzazione di impianti FER in area agricola; una disciplina regionale interpretata come divieto generale di trasformazione del suolo agricolo per tali impianti contrasterebbe con i principi fondamentali statali in materia di produzione dell’energia elettrica.

• art. 26 NTA del PTPR Lazio

  La disposizione non stabilisce un divieto assoluto di ogni impianto agrivoltaico o fotovoltaico nel paesaggio agrario di valore, ma prevede regimi differenziati in relazione all’impatto territoriale, vietando in particolare gli impianti areali con grande impatto territoriale.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  La sentenza non accoglie la tesi secondo cui la prevalenza del piano paesaggistico renderebbe vincolante il parere paesaggistico in presenza di un’area idonea ai sensi della disciplina speciale sugli impianti FER.

Massime di principio

• La qualificazione legislativa di un sito come area idonea per impianti alimentati da fonti rinnovabili non comporta l’automatica autorizzabilità di qualunque progetto né elimina le discipline paesaggistiche e urbanistiche applicabili; determina però gli effetti procedimentali e sostanziali previsti dalla legge, tra cui la non vincolatività del parere dell’autorità paesaggistica.
• Quando un impianto FER è localizzato in un’area idonea, il parere dell’autorità competente in materia paesaggistica è obbligatorio ma non vincolante. L’amministrazione procedente non può recepirlo acriticamente come veto, ma deve effettuare un’autonoma e motivata ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti.
• In presenza di un parere paesaggistico negativo relativo a un progetto in area idonea, il provvedimento conclusivo deve spiegare specificamente perché l’interesse alla realizzazione dell’impianto debba soccombere rispetto alla tutela paesaggistica oppure perché, nonostante il parere negativo, il progetto debba essere assentito.
• Nella conferenza di servizi semplificata, le osservazioni presentate dal proponente dopo il preavviso di rigetto devono essere trasmesse alle altre amministrazioni coinvolte; il mancato accoglimento deve essere esplicitamente motivato nella determinazione conclusiva.
• Una disciplina regionale non può essere interpretata come divieto generale di realizzazione di impianti FER in area agricola quando tale divieto contrasti con la normativa statale di principio che consente tali impianti, salvo il rispetto delle condizioni e delle valutazioni previste dalla disciplina statale.
• Le norme paesaggistiche che differenziano i regimi di realizzabilità in base all’impatto territoriale non possono essere interpretate come divieto assoluto di ogni impianto agrivoltaico; la compatibilità deve essere valutata in concreto, tenendo conto delle caratteristiche del progetto e del contesto paesaggistico.

Come è indicizzato