L.R. Toscana 1/2015

Programmazione economica, finanziaria e contabile regionale della Toscana

La legge definisce il sistema di programmazione economica e finanziaria della Regione Toscana e le connesse regole contabili. La disciplina è costruita attorno al PRS, al DEFR, alla manovra di bilancio e agli strumenti di monitoraggio, con forte coordinamento rispetto a programmazione nazionale, UE e locale.

Principi generali della programmazione

La programmazione regionale deve rispettare principi di coerenza, integrazione, concentrazione tematica e territoriale, coordinamento tra soggetti pubblici e privati, partecipazione di enti locali e parti sociali, corresponsabilità, sussidiarietà e flessibilità. Essa si articola sul territorio secondo gli ambiti territoriali previsti dalla normativa regionale, dal PRS e dalla programmazione settoriale e territoriale. È inoltre previsto il coordinamento verso l’economia circolare tramite raccordo dei piani di settore con il PRS.

I bilanci regionali devono essere redatti in conformità con il PRS, con il DEFR integrato dalla nota di aggiornamento e con gli altri atti della programmazione regionale.

Raccordo istituzionale, territoriale e con la programmazione locale

La Regione partecipa autonomamente alla programmazione nazionale e, in raccordo con il Governo, a quella dell’Unione europea. Gli atti di programmazione regionale devono essere coerenti con metodi e strumenti della programmazione nazionale ed europea.

Il PRS definisce le strategie di sviluppo territoriale nel rispetto del piano di indirizzo territoriale. Le prescrizioni relative alle risorse essenziali del territorio contenute negli atti di programmazione settoriale e intersettoriale sono sottoposte a verifica di conformità e compatibilità con gli strumenti di pianificazione territoriale.

La Regione favorisce il coordinamento con la programmazione locale mediante intese con i livelli di governo locale, per individuare priorità strategiche condivise. Le intese possono essere attuate tramite accordi operativi con ulteriori soggetti pubblici e privati.

Concertazione, confronto e partecipazione

Gli atti di programmazione regionale sono formati tramite procedure di concertazione o confronto tra Giunta regionale, rappresentanze istituzionali, parti sociali e associazioni ambientaliste, sulla base di protocolli specifici. La concertazione può essere estesa ad altri soggetti direttamente interessati.

Prima dell’avvio dei processi relativi ad atti da approvare in Consiglio, la Giunta effettua un’informativa preliminare al Consiglio regionale, che può approvare indirizzi specifici. La Giunta riferisce al Consiglio sugli esiti della concertazione.

La Regione può attivare anche processi partecipativi per consultare ulteriori soggetti e integrare gli elementi conoscitivi utili alla programmazione. Gli enti locali attivano analoghe procedure per la loro programmazione di competenza.

Strumenti della programmazione regionale

Il sistema si fonda sul principio contabile applicato della programmazione di bilancio e comprende:

• il PRS;
• il DEFR e la nota di aggiornamento;
• le leggi che istituiscono politiche di sviluppo regionale;
• i piani e programmi regionali di settore o intersettoriali;
• gli strumenti programmatici e negoziali di raccordo con UE, Stato ed enti locali;
• gli strumenti di monitoraggio e valutazione.

Programma regionale di sviluppo (PRS)

Il PRS è l’atto fondamentale di indirizzo della programmazione regionale. Definisce il contesto strutturale, le opzioni politiche, le strategie di intervento, il quadro delle risorse attivabili, gli obiettivi e contenuti minimi dei piani di settore, i piani di settore da elaborare o previsti da fonti statali o UE e il programma di azione normativa.

Al PRS è allegato il rapporto generale di monitoraggio relativo al ciclo di programmazione precedente. La Giunta lo adotta entro sei mesi dal proprio insediamento e lo trasmette al Consiglio, che lo approva con risoluzione entro sei mesi dal ricevimento.

Il PRS ha validità per l’intera legislatura. Può essere modificato, anche integralmente, se il Consiglio o la Giunta ne ravvisano la necessità alla luce della situazione economica, sociale e ambientale della Regione.

Documento di economia e finanza regionale (DEFR) e nota di aggiornamento

Il DEFR è l’atto di indirizzo programmatico economico-finanziario per l’anno successivo, con proiezione triennale, e supporta previsione, bilancio e manovra finanziaria. Contiene i contenuti del principio contabile applicato e, in apposita sezione, le priorità programmatiche per l’anno successivo coerenti con PRS e strumenti di settore.

La Giunta presenta il DEFR al Consiglio entro giugno; il Consiglio lo approva entro luglio. Può inoltre approvare indirizzi per la nota di aggiornamento, il bilancio e la manovra finanziaria.

La nota di aggiornamento, presentata contestualmente al disegno di legge di bilancio, aggiorna e sviluppa il DEFR e individua gli interventi da realizzare. Gli allegati includono l’aggiornamento del programma di azione normativa, lo stato di attuazione delle politiche regionali, l’andamento degli indicatori e l’eventuale elenco delle opere pubbliche di interesse strategico regionale.

Programmazione di settore, piani pluriennali e coesione

Gli indirizzi, obiettivi e contenuti minimi delle politiche di settore sono definiti dal PRS e aggiornati annualmente dal DEFR con la nota di aggiornamento. Quando previsto dal PRS o dalla normativa UE/nazionale, le strategie possono essere attuate anche tramite piani o programmi pluriennali settoriali o intersettoriali approvati dal Consiglio e disciplinati da specifica legge.

Gli strumenti di settore restano in vigore fino alla riprogrammazione nel nuovo PRS e comunque non oltre dodici mesi dall’approvazione di quest’ultimo, salvo diversa previsione o proroga nei casi consentiti. La Giunta presenta annualmente documenti di monitoraggio e valutazione su tali piani.

Per le politiche di coesione, il Presidente della Giunta presenta una comunicazione al Consiglio sulle priorità del nuovo ciclo e il Consiglio approva atti di indirizzo per la Giunta.

Attuazione e monitoraggio dei programmi nazionali e UE gestiti dalla Regione

Per i programmi nazionali e dell’Unione europea gestiti dalla Regione, la Giunta approva atti meramente attuativi necessari alla gestione operativa dei fondi, annuali o pluriennali, e li trasmette al Consiglio. La Giunta presenta inoltre annualmente documenti di monitoraggio e valutazione di tali programmi.

Regole di programmazione finanziaria e copertura delle leggi regionali

La legge distingue le tipologie di leggi regionali di spesa e di entrata, imponendo che:

• le leggi di spesa continuativa non obbligatoria indichino obiettivi, procedure, caratteristiche degli interventi, spese annuali e coperture;
• le leggi di spesa pluriennale determinino l’importo complessivo e la copertura;
• le leggi di spesa obbligatoria quantifichino l’onere annuale e a regime;
• le leggi che istituiscono o sopprimono entrate o ne variano il gettito quantifichino gli effetti presunti e la copertura.

La copertura finanziaria può avvenire con mezzi di bilancio o mediante interventi legislativi. I fondi speciali e gli stanziamenti di spesa possono essere utilizzati come copertura nei limiti previsti; è vietato impiegare accantonamenti di conto capitale per iniziative di parte corrente. Per le leggi che generano oneri a carico di esercizi futuri la copertura è disciplinata con regole specifiche di quantificazione e individuazione dei mezzi di copertura.

La Giunta deve monitorare l’andamento degli oneri recati da leggi di spesa obbligatoria o automatica e attivare eventuali misure correttive in caso di scostamenti.

Relazione tecnico-finanziaria e manovra di bilancio

Le proposte di legge e gli emendamenti devono essere corredati da relazione tecnico-finanziaria, che deve illustrare metodi di calcolo, attendibilità della quantificazione, eventuali oneri di gestione e, nei casi di neutralità finanziaria, gli elementi che provano l’invarianza degli oneri.

Il Presidente del Consiglio può chiedere alla Giunta una verifica sulla relazione tecnico-finanziaria delle proposte o degli emendamenti con effetti finanziari; la Giunta risponde entro trenta giorni per le proposte di legge e nel più breve tempo possibile per gli emendamenti.

La manovra di bilancio si svolge con sessione unica. Entro il 31 ottobre, e comunque non oltre trenta giorni dalla presentazione del bilancio dello Stato, la Giunta presenta al Consiglio la proposta di legge di bilancio, di stabilità, collegata alla stabilità e le eventuali leggi di accompagnamento. È prevista una disciplina specifica per queste ultime e un possibile documento preliminare entro il 20 settembre. Il mancato rispetto dei termini o il voto contrario del Consiglio fa perdere alle leggi la qualifica di accompagnamento.

L’esercizio provvisorio è autorizzato con legge regionale per il periodo massimo consentito dallo Statuto.

Gestione del bilancio, entrate, spese e tesoreria

La Giunta approva il bilancio finanziario gestionale, articolato in capitoli e, se necessario, in articoli. Le entrate vincolate e le spese vincolate o obbligatorie devono essere mantenute distinte, e le risorse devono essere ripartite tra i centri di responsabilità amministrativa.

Le variazioni del bilancio gestionale, i prelevamenti dai fondi di riserva e dai fondi speciali sono disposti dalla Giunta, salvo le competenze dirigenziali previste per specifiche variazioni tecniche.

Le registrazioni contabili di entrate e spese, gli accertamenti, gli impegni, le liquidazioni e gli ordinativi seguono le competenze dei dirigenti responsabili e i principi del d.lgs. 118/2011. Sono previste forme semplificate di gestione della spesa, come aperture di credito a funzionari delegati, casse economali e uso di carte di credito aziendali o supporti informatici secondo regolamento.

Il servizio di tesoreria è affidato mediante gara di durata almeno triennale e regolato da convenzione. La verifica di cassa è trimestrale ed è svolta dal Collegio dei revisori.

Valutazione, monitoraggio e NURV

I piani e programmi di settore devono contenere analisi di coerenza interna ed esterna e la valutazione degli effetti attesi sul piano ambientale, territoriale, economico, sociale e della salute umana. La Regione disciplina con regolamento le modalità di tale valutazione; quando si applica la VAS, prevalgono le modalità previste dalla relativa disciplina regionale.

Il Nucleo unificato regionale di valutazione e verifica (NURV) supporta tecnicamente la Giunta nelle attività di valutazione dei piani e programmi e nel monitoraggio degli investimenti pubblici, oltre a svolgere le funzioni di autorità competente per la VAS. La Giunta ne disciplina composizione e funzionamento; i componenti esterni percepiscono un gettone di presenza e il rimborso delle spese.

Il monitoraggio regionale riguarda in particolare le politiche settoriali individuate dal PRS e dal DEFR. La Giunta trasmette al Consiglio rapporti generali di monitoraggio in occasione del PRS, del rendiconto e della nota di aggiornamento del DEFR. Il rapporto indica stato di attuazione, realizzazioni principali, risorse previste e utilizzate. Il Consiglio può attivare ulteriori analisi valutative.

Disposizioni speciali su debiti fuori bilancio e indebitamento

La Regione può ricorrere al mercato finanziario, anche per anticipazioni a breve termine, nel rispetto dei limiti nazionali. Il ricorso avviene ordinariamente previa gara, salvo condizioni più favorevoli presso la Cassa depositi e prestiti; è inoltre possibile il ricorso diretto a finanziamenti BEI per specifici investimenti.

Per i debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, il riconoscimento della legittimità può avvenire con deliberazione della Giunta quando le risorse siano state previamente accantonate nel fondo rischi contenzioso del bilancio di previsione.

Disposizioni transitorie, abrogazioni e coordinamento con la l.r. 20/2008

Sono previste norme transitorie per il passaggio dal precedente sistema di programmazione: gli strumenti già approvati restano in vigore fino al nuovo PRS, comunque non oltre dodici mesi dalla sua approvazione, salvo alcune proroghe e specifiche modalità di adeguamento. Per il solo anno 2015 il documento di indirizzo era il DAP; per lo stesso esercizio si applicavano specifiche regole del d.lgs. 118/2011.

La legge sostituisce l’articolo 15 della l.r. 20/2008, introducendo l’obbligo per gli organismi privati partecipati di trasmettere i bilanci alla Giunta e prevedendo una relazione annuale della Giunta al Consiglio sul risultato economico e sull’andamento dell’attività.

Sono abrogate numerose disposizioni previgenti, tra cui la vecchia legge regionale sull’ordinamento contabile e la precedente disciplina della programmazione regionale. Dopo l’approvazione del nuovo PRS, vengono meno anche le discipline dei piani o programmi regionali non più previsti dal PRS stesso.