Sentenza n. 11357/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’esclusione disposta dal GSE dalla misura PNRR per lo sviluppo agrivoltaico, deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 4 del d.m. n. 436/2023 e dell’art. 2135 c.c., oltre a difetto di motivazione, difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti. Ha sostenuto di possedere la qualifica di imprenditore agricolo in ragione dell’oggetto sociale, del contratto di affitto di fondo rustico, della destinazione agricola dei terreni e della relazione agronomica, contestando la rilevanza attribuita dal GSE all’iscrizione nella sezione ordinaria del registro delle imprese, al codice ATECO e all’assenza di attività agricola effettivamente esercitata nell’anno precedente. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 3 del d.m. n. 436/2023 e del d.m. n. 175 del 9 maggio 2024, nonché difetto di istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti, sproporzionalità e violazione della leale collaborazione, contestando l’affermazione del mancato pagamento degli oneri istruttori. In terzo luogo, ha lamentato la violazione dei principi di leale collaborazione e giusto procedimento per il silenzio serbato dal GSE su un’istanza di autotutela. Con motivi aggiunti ha impugnato, per illegittimità derivata, il decreto direttoriale n. 402 del 17 ottobre 2025, deducendo la tempestività dell’impugnazione, notificata dopo aver acquisito conoscenza del decreto mediante il suo deposito in giudizio. Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, rilevando che il decreto faceva decorrere il termine dalla piena conoscenza e che non era stata dimostrata la pubblicazione rilevante ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a.; ha inoltre ritenuto regolare la notificazione al Ministero quale contraddittore necessario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. Il primo motivo è stato dichiarato infondato: la misura è riservata agli imprenditori agricoli o alle aggregazioni comprendenti almeno un imprenditore agricolo; la ricorrente non possedeva, alla scadenza del termine per la presentazione della domanda, un codice ATECO riferibile ad attività agricola e risultava prevalentemente operante nella produzione di energia elettrica. Inoltre, le regole operative richiedevano, per l’operatore agricolo richiedente, un volume d’affari agricolo nell’anno precedente e la ricorrente non aveva prodotto alcun volume d’affari riconducibile all’attività agricola. La successiva modifica dei dati camerali non poteva sanare la carenza del requisito originario. Il TAR ha escluso che la coltivazione attuale dei fondi, il contratto di affitto o la relazione agronomica potessero superare l’assenza del requisito normativamente richiesto. Ha inoltre richiamato i limiti del soccorso istruttorio nelle procedure comparative e di massa del GSE, nelle quali non è consentito un aggiustamento postumo della domanda in violazione della par condicio e degli obblighi di autoresponsabilità dei partecipanti. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato: era erronea l’affermazione del mancato pagamento degli oneri istruttori, poiché il pagamento era intervenuto dopo la diffida e prima dell’esclusione, senza contestazione dell’autenticità della ricevuta. Il GSE doveva verificare l’eventuale pagamento sopravvenuto prima di escludere la concorrente per tale ragione. Tuttavia, tale illegittimità non ha comportato l’annullamento dell’esclusione, perché il provvedimento era plurimotivato e l’autonoma ragione relativa alla mancanza della qualifica di imprenditore agricolo era legittima e sufficiente a sorreggerlo. Il terzo motivo è stato respinto: l’infondatezza della censura principale escludeva un obbligo di esame espresso dell’istanza di autotutela e gli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990 non configurano, in via generale, un’autotutela doverosa. Le spese sono state compensate per metà e la ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 2.000, oltre oneri di legge, in favore del GSE; le spese nei confronti del Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, d.m. 22 dicembre 2023, n. 436

  I soggetti beneficiari della misura disciplinata dal presente decreto sono: a) imprenditori agricoli ...; b) associazioni temporanee di imprese, che includono almeno un soggetto di cui alla lettera a).

  La misura agrivoltaica è riservata agli imprenditori agricoli, alle società agricole e alle aggregazioni che includano almeno un soggetto qualificato come imprenditore agricolo.

• art. 2135 c.c.

  La qualifica di imprenditore agricolo deve sussistere secondo i requisiti applicabili alla procedura e non può essere desunta soltanto dalla disponibilità dei terreni, dal contratto di affitto o dall’attuale coltivazione, in assenza degli ulteriori elementi richiesti dalle regole operative.

• art. 3 d.m. 22 dicembre 2023, n. 436

  Rileva, insieme alle disposizioni attuative, ai fini della disciplina degli oneri e della procedura di ammissione alla misura.

• d.m. 9 maggio 2024, n. 175

  È richiamato in relazione alla disciplina degli oneri istruttori e alle condizioni della procedura.

• Allegato 1 al d.d. n. 233 del 2024

  Non possono partecipare alle procedure di selezione dei progetti, i soggetti che nell’anno fiscale precedente a quello di partecipazione alle procedure di selezione delle iniziative sono stati esonerati dalla tenuta della contabilità IVA in quanto aventi un volume di affari annuo inferiore a euro 7.000,00.

  Le regole operative richiedono, per gli operatori agricoli richiedenti, il possesso dei requisiti economico-contabili previsti e, nel caso esaminato, assume rilievo l’assenza di un volume d’affari agricolo nell’anno precedente.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge

  La decorrenza del termine dalla scadenza della pubblicazione presuppone che siano allegati e dimostrati sia la previsione legale della pubblicazione sia il relativo termine; in mancanza, rileva la piena conoscenza dell’atto.

• art. 41 c.p.a.

  È richiamato anche in relazione alla notificazione del ricorso a un controinteressato nell’ambito dell’integrazione del contraddittorio.

• art. 49 c.p.a.

  È richiamato per l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli ulteriori controinteressati mediante pubblici proclami.

• art. 12-bis, comma 4, d.l. n. 68/2022, conv. l. n. 108/2022

  La notificazione al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica è stata ritenuta regolare quale contraddittore necessario.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  La disciplina generale della revoca non prevede, secondo il giudice, un generale obbligo di autotutela doverosa.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La disciplina generale dell’annullamento d’ufficio non prevede, secondo il giudice, un generale obbligo di intervento in autotutela.

• art. 73 c.p.a.

  È richiamato per lo scambio di memorie e repliche prima dell’udienza di merito.

Massime di principio

• Nelle procedure comparative e di massa per l’accesso a incentivi pubblici, i requisiti soggettivi richiesti dalla disciplina della misura devono sussistere alla scadenza del termine di presentazione della domanda; una modifica successiva dei dati camerali o dell’attività dichiarata non può sanare retroattivamente la carenza originaria.
• Quando una misura pubblica è riservata a imprenditori agricoli, la qualifica non può essere dimostrata, in contrasto con le regole operative della procedura, soltanto mediante la disponibilità o coltivazione dei terreni, un contratto di affitto agrario o una relazione agronomica, se mancano gli ulteriori elementi richiesti, tra cui quelli relativi all’attività risultante dai dati camerali e al volume d’affari agricolo.
• Nelle procedure comparative e di massa gestite dal GSE, il soccorso istruttorio e gli obblighi di collaborazione non possono trasformarsi in uno strumento di regolarizzazione postuma di carenze sostanziali o di aggiustamento della domanda, poiché gravano sul partecipante obblighi di correttezza, completezza, non reticenza e autoresponsabilità.
• Quando un provvedimento amministrativo di esclusione è fondato su più ragioni autonome, l’accertata illegittimità di una di esse non comporta l’annullamento dell’atto se le altre motivazioni, autonomamente idonee a sorreggerlo, risultano legittime.
• In presenza di una dichiarazione di pagamento degli oneri istruttori, l’amministrazione non può escludere il partecipante per mancato pagamento senza verificare se il pagamento sia intervenuto prima dell’adozione dell’esclusione, ove il pagamento sopravvenuto sia documentato e non ne sia contestata l’autenticità.
• Il generale potere di autotutela previsto dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990 non determina, di regola, un obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza di autotutela o di adottare il provvedimento richiesto dal privato.

Come è indicizzato