L.R. Umbria 2/2000

Disciplina dell’attività di cava e del riuso di materiali da demolizioni in Umbria

La legge disciplina, nel territorio della Regione Umbria, la programmazione e l’esercizio dell’attività estrattiva, la tutela ambientale e paesaggistica dei siti di cava, nonché il recupero e il riutilizzo di materiali inerti e materiali assimilabili provenienti da scavi e demolizioni. La disciplina risultante è integrata da numerose modifiche successive, ma conserva un impianto organico su pianificazione, autorizzazioni, concessioni, controlli e contributi.

Finalità e criteri generali

La normativa orienta l’attività estrattiva al soddisfacimento del fabbisogno regionale di materiali inerti, nel rispetto dell’ambiente e del territorio. Il prelievo di risorse non rinnovabili deve essere contenuto privilegiando, rispetto all’apertura di nuove cave, l’ampliamento di quelle esistenti, la riattivazione di cave dismesse e il riutilizzo di residui e materiali alternativi compatibili per qualità con i materiali di cava.

Definizioni e fabbisogno regionale

Sono materiali di cava le sostanze minerarie della seconda categoria “cave e torbiere” richiamate dal R.D. 29 luglio 1927, n. 1443. I giacimenti di cava sono le aree nelle quali tali sostanze sono presenti e la cui disponibilità sia stata accertata con la procedura prevista dalla legge. Il fabbisogno regionale comprende:

• il fabbisogno ordinario di materiali inerti per usi civili e industriali, edilizi ed extra-edilizi;
• il fabbisogno straordinario per grandi opere pubbliche, comprese infrastrutture viarie di interesse nazionale ricadenti nel territorio regionale.

Pianificazione: PRAE e aggiornamenti

La programmazione avviene tramite il Piano regionale delle attività estrattive, che costituisce lo strumento centrale della disciplina. Il PRAE deve perseguire il corretto utilizzo delle risorse naturali in coerenza con la salvaguardia dell’ambiente, del territorio e con il Piano urbanistico territoriale.

Il piano contiene, in sintesi:

• relazione illustrativa;
• previsione dei fabbisogni regionali ordinari riferita al periodo di validità del piano;
• censimento delle cave dismesse e di quelle in esercizio, con quantificazione dei residui autorizzati e non estratti;
• individuazione degli ambiti soggetti a vincoli ostativi o condizionanti;
• criteri per progettazione, coltivazione e ricomposizione ambientale;
• criteri per l’uso ottimale dei giacimenti;
• cartografia di riferimento;
• criteri di gestione del piano.

Il piano deve essere adeguato alle previsioni dei piani di bacino e dei piani stralcio in materia idrogeologica. L’aggiornamento del PRAE segue le stesse modalità di approvazione e può riguardare carte aggiornate dei giacimenti, aree suscettibili di nuove attività, cave dismesse, impianti di prima lavorazione e criteri per nuove aperture. Durante la fase tra adozione dell’aggiornamento e approvazione consiliare si applicano le disposizioni più restrittive tra piano vigente e aggiornamento adottato.

Individuazione e accertamento dei giacimenti

La disponibilità dei giacimenti destinati al fabbisogno ordinario è accertata dal Comune competente su richiesta del proprietario o di altri aventi titolo. Per aree di cave in esercizio o dismesse il Comune può procedere d’ufficio se nessuno richiede l’accertamento, per assicurare uno sfruttamento razionale del giacimento e una migliore ricomposizione ambientale.

La procedura prevede:

• esame comunale della richiesta entro 20 giorni;
• deposito e pubblicità dell’istanza per 10 giorni, con possibilità di osservazioni e repliche;
• eventuale verifica igienico-sanitaria dell’ASL se la richiesta comporta variante urbanistica;
• trasmissione degli atti alla Provincia entro un termine massimo di 60 giorni dalla presentazione dell’istanza;
• conferenza di copianificazione convocata dalla Provincia entro 90 giorni;
• partecipazione della Regione per la compatibilità ambientale e per gli aspetti previsti dalla disciplina sulle aree di cava.

La conferenza valuta l’istanza considerando urbanistica, presenza di altre cave, infrastrutture, osservazioni dei soggetti interessati, verifica ASL e pianificazione di settore. L’intesa unanime determina la disponibilità del giacimento e può comportare variante urbanistica, con ratifica del Consiglio comunale entro 30 giorni quando necessaria. L’esito è recepito dal Comune e trasmesso alla Regione per l’inserimento nel PRAE.

Aree nelle quali l’attività estrattiva è consentita o vietata

L’estrazione è consentita nelle aree destinate dagli strumenti urbanistici comunali ad attività estrattiva e, per il fabbisogno ordinario, all’interno dei giacimenti riconosciuti disponibili, salvo le eccezioni per fabbisogno straordinario e calamità naturali.

La legge prevede ampi divieti di apertura di nuove cave e di riattivazione di cave dismesse, in particolare in:

• alvei, laghi, fasce di rispetto e demanio idrico;
• aree archeologiche;
• ambiti di acque minerali e termali e fasce di tutela delle acque potabili;
• siti Natura 2000 e siti di interesse regionale;
• parchi nazionali e regionali e aree contigue;
• aree boscate tipizzate, castagneti da frutto e boschi planiziali;
• aree con acquiferi a vulnerabilità molto elevata o estremamente elevata;
• aree oltre i 1200 metri s.l.m. e aree di particolare tutela ambientale o agroforestale;
• zone tutelate da vincoli paesaggistici o culturali richiamati dalla disciplina.

In tali aree sono tuttavia ammessi, nei limiti previsti dal PRAE, interventi di ampliamento o completamento di cave in esercizio e di recupero/reinserimento ambientale di cave dismesse. Per alcune aree, specie quelle di elevato pregio naturalistico o idrogeologico, la normativa richiede valutazioni ambientali specifiche o esclude gli ampliamenti.

Ricomposizione e compensazione ambientale

La ricomposizione ambientale consiste nelle operazioni da svolgere durante e alla fine dell’escavazione per ripristinare condizioni di naturalità e un assetto finale coerente con il contesto locale. Il progetto definitivo deve prevedere sistemazione geomorfologica, idrogeologica e idraulica, reinserimento paesaggistico e destinazione finale compatibile con l’uso preesistente o con le caratteristiche dei luoghi.

Le opere di ricomposizione devono essere eseguite per fasi funzionali durante la coltivazione, secondo le regole del regolamento tecnico attuativo.

Per le cave in aree boscate è obbligatoria anche la compensazione ambientale, consistente in un imboschimento di superficie equivalente a quella interessata dall’intervento, a cura e spese dell’esercente, su terreno idoneo. Il Comune può sostituire tale onere con un contributo equivalente destinato a interventi di miglioramento del patrimonio boschivo, preferibilmente di imboschimento. Gli interventi compensativi devono comunque essere realizzati nel Comune interessato o nei Comuni limitrofi.

Procedimento per il progetto e l’autorizzazione

I soggetti interessati presentano al Comune l’istanza con il progetto di coltivazione, in conformità al regolamento tecnico attuativo e alle disposizioni comunali. Il Comune verifica entro 20 giorni la sussistenza dei requisiti, la compatibilità urbanistica e la coerenza con i vincoli ostativi, quindi convoca una conferenza di servizi per l’approvazione del progetto definitivo.

Se il progetto non è soggetto a VIA, l’iter prosegue con la documentazione integrativa prevista. Se invece è soggetto a VIA, la procedura è sospesa fino al giudizio di compatibilità ambientale. La conferenza sostituisce, nei casi previsti, gli atti autorizzativi delle amministrazioni competenti.

Autorizzazione, concessione e attività estrattive straordinarie

Per il fabbisogno ordinario la coltivazione è subordinata ad autorizzazione comunale, rilasciata dopo l’approvazione del progetto definitivo. L’autorizzazione comprende estrazione, ricomposizione ambientale, impianti di prima lavorazione, servizi di cantiere e strade di cantiere.

L’atto autorizzativo indica:

• localizzazione e superficie dell’area;
• tipo e quantità dei materiali estraibili;
• prescrizioni e modalità operative;
• durata dell’autorizzazione;
• titoli e pareri acquisiti;
• contributi dovuti;
• garanzie prestate.

Per aree di proprietà pubblica la coltivazione avviene mediante concessione, rilasciata dal Comune con convenzione che disciplina oneri e obblighi del concessionario.

Per il fabbisogno straordinario, legato alle grandi opere pubbliche, il Comune può rilasciare un’autorizzazione specifica, previa approvazione del progetto e parere conforme della Giunta regionale sulle procedure VIA. Questa autorizzazione costituisce variante urbanistica ove necessario ed è ammessa solo se i materiali sono destinati esclusivamente alle grandi opere, sono reperiti in prossimità dei cantieri e non vi sia disponibilità di materiali idonei da cave autorizzate vicine.

In caso di calamità naturali, il Presidente della Giunta regionale può autorizzare con ordinanza attività estrattive in deroga alla legge e al PRAE, limitatamente al tempo e alle quantità necessarie al pronto intervento.

Impianti connessi e permanenza post-escavazione

Nelle aree di cava è consentita l’installazione di impianti di prima lavorazione, strade, manufatti e attrezzature di cantiere, purché rimossi al termine dei lavori. Il Comune può consentire la permanenza degli impianti di prima lavorazione anche dopo la conclusione della coltivazione, se compatibile con la ricomposizione ambientale e con gli strumenti urbanistici.

Durata, varianti e subingresso

L’autorizzazione ha durata massima fissata dalla disciplina consolidata in dieci anni, con possibilità di proroga nei limiti previsti, previo rispetto della normativa VIA e verifica della corretta esecuzione dei lavori; la domanda di proroga va presentata almeno 30 giorni prima della scadenza. Le varianti al progetto sono approvate dal Comune, salvo quelle che richiedono assensi di altre amministrazioni, che passano in conferenza di servizi.

L’autorizzazione o concessione ha natura personale e non è trasferibile. In caso di cessione del diritto sul giacimento, l’avente causa deve chiedere il subingresso entro 30 giorni o, in caso di successione mortis causa, entro 120 giorni. La mancata domanda nei termini comporta decadenza di diritto.

Garanzie patrimoniali

Il rilascio dell’autorizzazione è subordinato alla prestazione di cauzione o garanzia fideiussoria a favore del Comune. La garanzia deve coprire l’esecuzione delle opere del progetto e della ricomposizione ambientale, nonché gli eventuali costi di ripristino, demolizione delle strutture temporanee, messa in sicurezza e manutenzione successiva.

La garanzia è determinata dal Comune sulla base del prezzario regionale e può essere aggiornata ogni due anni secondo gli indici ISTAT. Il Comune verifica la conformità delle garanzie ai requisiti di legge e ne dispone lo svincolo solo dopo l’accertamento della regolare esecuzione delle opere. È previsto uno svincolo parziale annuale per le opere già eseguite. Per imprese con certificazione ISO 14001 o registrazione EMAS la garanzia è ridotta del 40%.

Obblighi del titolare dell’autorizzazione o concessione

Il titolare deve:

• nominare il direttore dei lavori di cava prima dell’inizio dei lavori;
• comunicare l’inizio dei lavori a Comune, Provincia e Regione con il preavviso richiesto;
• comunicare l’inizio delle opere di ricomposizione ambientale;
• mettere a disposizione mezzi, strumenti e personale per accertamenti e vigilanza;
• trasmettere i dati statistici richiesti;
• presentare ogni anno, entro il 31 gennaio, una perizia giurata sullo stato di avanzamento;
• trasmettere gli attestati di versamento del contributo annuale.

Deve inoltre trasmettere il documento di sicurezza e salute all’autorità di vigilanza competente.

Contributi economici e loro destinazione

La legge disciplina contributi a carico dei titolari delle attività di cava, legati alla quantità di materiale estratto e destinati al recupero ambientale e alle funzioni amministrative e di controllo. Il contributo è calcolato in base al volume estratto e a tariffe unitarie differenziate per tipologia di materiale, aggiornabili annualmente con la legge finanziaria regionale.

Le somme sono ripartite tra Comune, Provincia e Regione secondo le percentuali previste dalla disciplina consolidata. In particolare, i Comuni e la Regione utilizzano le entrate per interventi infrastrutturali, tutela ambientale, studi e supporto alla programmazione, vigilanza e forestazione. Le Province ricevono una quota per le funzioni di vigilanza e per interventi di tutela e salvaguardia ambientale.

Sono assoggettati al contributo anche i materiali assimilabili provenienti da scavi di opere civili, pubbliche o private, secondo soglie quantitative stabilite dalla norma. Non sono invece soggetti al contributo i materiali di cava entro il limite annuo di 1.000 metri cubi e quelli estratti in regime di autorizzazione per fabbisogno straordinario.

Riutilizzo di inerti, materiali assimilabili e recupero di cave dismesse

La legge promuove il recupero e il reimpiego dei rifiuti inerti da demolizione e da trasformazioni edilizie, anche mediante il Piano regionale di gestione dei rifiuti. Tali materiali possono essere stoccati, prima del trattamento, nelle aree dell’impianto o in aree destinate ad attività estrattiva o in piazzali autorizzati.

I capitolati delle opere pubbliche devono prevedere l’utilizzo di materiali idonei ottenuti dal trattamento dei rifiuti inerti e il Piano regionale delle opere pubbliche deve privilegiare i progetti coerenti con tale impostazione.

Per i materiali assimilabili provenienti da scavi, la disciplina prevede diverse forme di valorizzazione: conferimento gratuito al Comune oltre determinate soglie, stoccaggio in cave in esercizio o dismesse, utilizzo in opere di ricomposizione ambientale o in impianti di lavorazione, nonché promozione di accordi per opere di grande dimensione. I materiali stoccati nelle aree messe a disposizione dal Comune possono essere impiegati per infrastrutture, urbanizzazioni e recupero di aree degradate, se compatibili con l’assetto idrogeologico.

Vigilanza, controlli, sospensione, decadenza e revoca

Le funzioni di vigilanza sull’attività di cava spettano ai Comuni territorialmente competenti, anche in forma associata, mentre la vigilanza sulle norme di polizia mineraria e sulla sicurezza e salute dei lavoratori spetta alle Province. Regioni, Province e Comuni possono avvalersi di ARPA, USL e altri organismi pubblici specializzati.

Il Comune può sospendere l’autorizzazione in caso di:

• inosservanza del progetto;
• mancato adempimento di obblighi documentali, contributivi o di sicurezza;
• mancata esecuzione dei provvedimenti imposti in sopralluogo;
• violazioni dei contratti collettivi e degli obblighi in materia di lavoro e sicurezza.

La decadenza è dichiarata, previa diffida, se il titolare non si conforma alla sospensione, se scade inutilmente il termine assegnato o se la ricomposizione ambientale risulta gravemente non conforme.

In caso di attività senza autorizzazione il Comune ordina l’immediata cessazione, la messa in sicurezza e, se necessario, il ripristino in danno. Se dalla coltivazione derivano gravi dissesti idrogeologici, l’autorità di vigilanza può diffidare il titolare a mettere in sicurezza i luoghi e, in caso di inerzia o di rilevante interesse pubblico, il Comune può revocare l’autorizzazione e acquisire l’area al patrimonio indisponibile.

Sanzioni

Il mancato versamento del contributo comporta maggiorazioni progressive se il pagamento avviene oltre i termini, e, decorso ulteriormente il termine, la sospensione dell’attività e la riscossione coattiva.

Chi coltiva materiali di cava senza autorizzazione è soggetto a sanzione pecuniaria da 30.000 a 300.000 euro, tenuto conto della quantità, del valore estratto e del danno ambientale. La stessa sanzione si applica anche a chi opera fuori dai confini progettuali o in modo tale da rendere impossibile la riambientazione.

Per altre violazioni degli obblighi imposti dall’autorizzazione si applica una sanzione amministrativa da 5.000 a 50.000 euro. Sono inoltre previste sanzioni per omissioni o irregolarità nelle comunicazioni e trasmissioni dovute a Comune, Regione e Provincia.

Regime transitorio e procedimenti pendenti

La legge contiene norme transitorie per i procedimenti già avviati e per le attività in esercizio alla data di entrata in vigore. In particolare:

• i Comuni trasmettono l’elenco delle cave dismesse entro 90 giorni;
• i titolari già operanti devono presentare entro 60 giorni il documento di sicurezza e salute;
• per le attività già in essere in prossimità di corsi d’acqua sono possibili ampliamenti solo entro distanze minime più favorevoli previste dalla norma;
• le autorizzazioni già rilasciate possono essere prorogate, alla scadenza, entro i limiti indicati dalla disciplina transitoria;
• per i procedimenti iniziati prima della nuova legge continuano ad applicarsi, in specifici casi, le previgenti regole autorizzative.

Abrogazioni

La legge abroga espressamente precedenti leggi regionali in materia di cave e alcune disposizioni della normativa regionale previgente. Questo conferma che il testo va letto come disciplina di riordino del settore estrattivo regionale.