L.R. Umbria 13/2000

Programmazione, bilancio e contabilità della Regione Umbria

La legge disciplina, per la Regione Umbria, l’assetto complessivo della programmazione regionale, della formazione del bilancio, della gestione finanziaria e del sistema dei controlli interni. Il testo è stato progressivamente adeguato ai principi dell’armonizzazione contabile di cui al d.lgs. 118/2011, ma mantiene anche alcune disposizioni residue e transitorie ormai prive di utilità pratica.

Principi generali e fonti contabili

La Regione assume la programmazione di bilancio come metodo dell’azione di governo, nel rispetto dello Statuto regionale, della normativa statale sull’armonizzazione dei bilanci pubblici e dei principi contabili generali e applicati del d.lgs. 118/2011. La disciplina regionale riguarda in particolare:

• programmazione regionale economica, sociale, territoriale, finanziaria e di bilancio;
• strumenti e procedure di bilancio;
• gestione delle entrate e delle spese;
• rendiconto generale;
• controlli interni e responsabilità sulla gestione.

Programmazione regionale: obiettivi, soggetti e concertazione

La programmazione regionale è intesa come metodo dell’azione di governo e mira a:

• valorizzare il policentrismo regionale;
• perseguire uno sviluppo economico, sociale e territoriale equilibrato;
• coordinarsi con la programmazione nazionale e dell’Unione europea;
• integrare gli interventi con quelli degli enti locali.

Partecipano alla formazione degli strumenti di programmazione gli enti locali, le rappresentanze economiche e sociali, il terzo settore, gli organismi ambientali, culturali e professionali, oltre agli interlocutori istituzionali europei, nazionali e delle altre Regioni.

La Giunta promuove forme ampie di concertazione e partenariato istituzionale e sociale tramite un tavolo di concertazione, da definire entro tre mesi dall’inizio di ogni legislatura. I documenti da esaminare devono essere inviati almeno cinque giorni prima della riunione; i partecipanti possono presentare osservazioni, emendamenti, documenti integrativi e pareri. La Giunta riferisce periodicamente alle Commissioni consiliari sull’andamento dei lavori.

Strumenti della programmazione regionale

Gli strumenti di programmazione risultanti dal testo consolidato comprendono, in particolare:

• il Programma di Governo;
• il Documento di Economia e Finanza Regionale (DEFR);
• il bilancio di previsione finanziario;
• il disegno di legge di stabilità regionale;
• il disegno di legge di assestamento;
• il piano paesaggistico regionale;
• i piani di settore e intersettoriali;
• i programmi regionali dell’Unione europea;
• gli strumenti di programmazione negoziata.

Il Programma di Governo deve contenere gli elementi previsti dal d.lgs. 118/2011. Il DEFR è il principale strumento di raccordo tra programmazione generale e programmazione finanziaria e di bilancio.

Programmi, progetti e atti di programmazione territoriale

La legge definisce programma e progetto come contenitori ordinati di iniziative, attività e interventi. Il programma espone finalità, risorse umane, strumentali e finanziarie; il progetto dettaglia obiettivi, indicatori, strutture competenti, responsabili, tempi, vincoli e meccanismi di controllo.

Tra gli atti territoriali sono richiamati il PRS, il PUST/PUT e il PPR, con la regola della reciproca coerenza tra programmazione territoriale e programmazione economico-sociale, senza sovrapposizioni.

Programmazione negoziata e rapporti con UE e Stato

La Regione riconosce come strumenti della programmazione negoziata:

• intesa istituzionale di programma;
• accordo di programma quadro;
• patto territoriale;
• contratto d’area;
• contratto di programma;
• accordi di programma regionali.

L’intesa istituzionale di programma è lo strumento ordinario di raccordo con il Governo; gli accordi di programma quadro ne costituiscono lo strumento attuativo. I patti territoriali e i contratti d’area sono orientati allo sviluppo locale e all’occupazione. La Regione può partecipare anche ai contratti di programma promossi a livello statale.

Per i programmi europei la legge prevede procedure di negoziato, concertazione e approvazione degli orientamenti di programma da parte dell’Assemblea legislativa, con riferimento alla coerenza con le priorità regionali e gli indirizzi UE.

Documento di Economia e Finanza Regionale (DEFR)

Il DEFR, oggi fulcro della programmazione economico-finanziaria regionale, riguarda l’esercizio di riferimento e i due successivi, viene aggiornato annualmente e contiene almeno:

• descrizione della situazione economica e sociale regionale;
• valutazione dell’andamento dell’economia regionale;
• tendenze e obiettivi macroeconomici;
• aggiornamento dei documenti di programmazione;
• limite massimo del ricorso al mercato finanziario;
• regole di variazione delle entrate e delle spese;
• indirizzi per gli interventi collegati alla manovra di finanza regionale;
• stima degli effetti economico-finanziari;
• criteri per la formazione del bilancio di previsione.

Il DEFR non può contenere elementi incompatibili con il d.lgs. 118/2011. Il DEFR redatto prima delle elezioni di rinnovo di Presidente e Assemblea legislativa è limitato alle azioni di fine legislatura e alle attività che si protraggono oltre la scadenza elettorale nel primo anno di riferimento.

Bilancio finanziario, legge di stabilità e copertura delle spese

La programmazione finanziaria si realizza attraverso:

• DEFR;
• nota di aggiornamento al DEFR;
• disegno di legge di stabilità;
• disegno di legge di bilancio;
• piano degli indicatori di bilancio;
• disegno di legge di assestamento;
• eventuali collegati alla manovra.

La Giunta approva e presenta alla Assemblea entro i termini stabiliti dal d.lgs. 118/2011 i disegni di legge di stabilità e di bilancio. La legge di stabilità può regolare esclusivamente effetti finanziari con decorrenza dal primo anno del bilancio e non può introdurre norme ordinamentali o organizzatorie.

Il bilancio di previsione finanziario ha orizzonte almeno triennale, è autorizzatorio per gli esercizi cui si riferisce e costituisce sede di riscontro della copertura di nuove o maggiori spese future. Se il bilancio non è approvato entro il 31 dicembre, si applicano le regole dell’esercizio provvisorio o della gestione provvisoria; l’esercizio provvisorio può essere autorizzato per legge fino a tre mesi.

Fondi speciali, fondi di riserva e passività potenziali

La legge disciplina:

• fondi speciali per la copertura di provvedimenti legislativi futuri;
• fondo di riserva per spese obbligatorie;
• fondo di riserva per spese impreviste;
• fondo di riserva per autorizzazioni di cassa;
• fondi e accantonamenti per passività potenziali;
• fondo rischi per il contenzioso.

I fondi speciali non possono essere usati direttamente per spese, ma solo come copertura di nuovi provvedimenti legislativi. Le quote non utilizzate diventano economie di bilancio o confluiscono, secondo i casi, nel risultato di amministrazione accantonato.

Il fondo rischi contenzioso accantona le risorse per sentenze non definitive/non esecutive o per controversie con probabile soccombenza della Regione; gli accantonamenti sono aggiornati anche sulla base della ricognizione semestrale dell’Avvocatura regionale.

Bilancio di previsione, assestamento e variazioni

Il bilancio di previsione è articolato in titoli, tipologie, categorie, missioni, programmi e macroaggregati secondo il d.lgs. 118/2011. La Giunta presenta il disegno di legge entro i termini di legge e l’Assemblea lo approva entro il 31 dicembre.

L’assestamento del bilancio è approvato entro il 30 giugno/31 luglio, sulla base delle risultanze del rendiconto dell’esercizio precedente.

Le variazioni di bilancio sono disciplinate in modo differenziato:

• alcune possono essere adottate dalla Giunta o dal dirigente competente nei limiti stabiliti;
• altre richiedono legge regionale;
• ogni ulteriore variazione deve essere approvata entro il 30 novembre.

La legge prevede inoltre regole specifiche per:

• prelievi dai fondi di riserva;
• variazioni per entrate vincolate;
• Fondo pluriennale vincolato;
• versamenti e partite di giro;
• trasmissione al tesoriere.

Leggi regionali di spesa e copertura finanziaria

Le leggi che comportano nuove o maggiori spese o minori entrate devono indicare l’onere e la copertura finanziaria. La copertura può avvenire solo mediante:

• utilizzo di accantonamenti nei fondi speciali;
• riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;
• modifiche legislative che producano nuove o maggiori entrate.

È esclusa, in ogni caso, la copertura di spese correnti con entrate in conto capitale.

I disegni di legge e gli emendamenti devono essere corredati da relazione tecnica, con quantificazione degli oneri, criteri di calcolo, fonti dei dati e prospetto riepilogativo degli effetti finanziari.

Gestione dell’entrata e della spesa

L’entrata si realizza attraverso accertamento, riscossione e versamento. L’accertamento spetta al dirigente del centro di responsabilità competente o a un suo delegato.

La spesa passa attraverso impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento. Gli impegni sono assunti dai dirigenti competenti sui capitoli loro assegnati, nel rispetto delle autorizzazioni di bilancio e delle obbligazioni giuridicamente perfezionate.

Sono previsti specifici limiti per:

• impegni su esercizi futuri;
• spese pluriennali;
• spese in annualità;
• pagamenti in conto competenza e residui;
• utilizzo delle autorizzazioni di cassa.

Residui, riaccertamento e bilancio consolidato

La disciplina dei residui distingue:

• residui attivi: somme accertate e non riscosse o riscosse e non versate;
• residui passivi: somme impegnate e non pagate.

Il riaccertamento dei residui è effettuato con deliberazioni della Giunta nei termini indicati e con approvazione definitiva in sede di rendiconto. Sono previste regole speciali per spese correnti, in conto capitale, fondi globali, fondi vincolati, programmi UE e spese finanziate da mutui o prestiti.

La Regione redige anche il bilancio consolidato con enti, organismi strumentali, aziende e società controllate o partecipate, secondo il d.lgs. 118/2011. Il rendiconto consolidato e il bilancio consolidato sono approvati dall’Assemblea con termini e contenuti definiti dal testo consolidato.

Rendiconto generale della Regione

Il rendiconto generale dimostra i risultati della gestione finanziaria, patrimoniale ed economica e comprende conto del bilancio, conto del patrimonio e conto economico, con allegati e relazioni previste dalla legge e dallo Statuto.

La Giunta presenta il rendiconto al Consiglio/Assemblea entro il 30 aprile; l’approvazione avviene entro il 31 luglio. La relazione della Giunta evidenzia costi e risultati per servizi, programmi e progetti. Il rendiconto è predisposto secondo gli schemi del d.lgs. 118/2011 e comprende anche i documenti richiesti in sede di giudizio di parifica.

Tesoreria, cassa e indebitamento

Il servizio di tesoreria è affidato con procedura ad evidenza pubblica a un istituto abilitato. La convenzione disciplina modalità operative, controlli, collaborazione con gli uffici regionali e pubblicazione dei movimenti di tesoreria.

La Regione può contrarre anticipazioni di cassa per fronteggiare temporanee deficienze, entro i limiti previsti dalla normativa contabile vigente; la disciplina consolidata limita l’importo al 10% delle entrate di competenza del titolo 1. Le anticipazioni devono essere estinte nell’esercizio in cui sono contratte.

Il ricorso al debito e la contrazione di mutui e prestiti devono essere autorizzati con legge e sono subordinati a specifici limiti di copertura, durata e rendicontazione. Non è autorizzabile nuovo debito se non è approvato il rendiconto di due anni precedenti.

Contabilità, sistemi di scritture e bilanci degli enti collegati

Il sistema contabile regionale è articolato in contabilità finanziaria, patrimoniale ed economica, supportate da procedure informatiche. Sono previsti criteri per la classificazione delle entrate e delle spese, la tenuta degli inventari, l’analisi economica per centri di costo e il collegamento con la programmazione regionale.

Gli enti e organismi strumentali trasmettono bilanci e rendiconti secondo i termini stabiliti; i loro documenti sono soggetti ad approvazione della Giunta o agli organi competenti e devono essere coerenti con il d.lgs. 118/2011. Per gli enti dipendenti è prevista anche la trasmissione dei bilanci alla Regione e la pubblicazione sul sito istituzionale.

Controlli interni, performance e controllo strategico

Il sistema dei controlli interni comprende:

• controllo di regolarità amministrativa e contabile;
• controllo successivo di regolarità amministrativa;
• controllo di gestione;
• valutazione del personale e della dirigenza;
• controllo strategico;
• partecipazione dei cittadini alla misurazione della performance.

Il controllo di regolarità contabile è svolto dal Servizio ragioneria. Il controllo successivo è affidato al Servizio Audit Interno e Comunitario. Il controllo di gestione verifica efficacia, efficienza ed economicità, anche con indicatori collegati al bilancio gestionale. Il controllo strategico verifica la coerenza degli strumenti attuativi con gli indirizzi politici.

L’Organismo Indipendente di Valutazione svolge funzioni in materia di performance, prevenzione della corruzione e trasparenza secondo il d.lgs. 150/2009, la l. 190/2012 e il d.lgs. 33/2013.

Collegio dei revisori dei conti

È istituito il Collegio dei revisori dei conti come organo di controllo interno e vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica. È composto da tre membri estratti a sorte da un elenco regionale di candidati in possesso dei requisiti di revisore legale e di specifica qualificazione in contabilità pubblica.

Il Collegio:

• esprime pareri obbligatori su bilancio, assestamento e variazioni;
• redige la relazione sul rendiconto;
• effettua verifiche di cassa almeno trimestrali;
• controlla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio;
• riferisce su irregolarità di gestione.

Il testo consolidato contiene più discipline succedutesi nel tempo su durata, compensi, incompatibilità e modalità di nomina, tutte ricondotte oggi a un assetto collegato alla legislazione statale e alle deliberazioni dell’Assemblea legislativa.

Disposizioni finali, abrogazioni e decorrenza

La legge richiama l’adozione di regolamenti attuativi da parte della Giunta per dettagliare aspetti tecnici e procedurali.

Sono abrogate le precedenti leggi regionali indicate nell’articolato. Le disposizioni sulla formazione degli strumenti di programmazione e di bilancio si applicano, originariamente, dall’anno 2001; tuttavia il testo è stato profondamente modificato e oggi va letto come legge quadro regionale aggiornata e multivigente.

Profili di obsolescenza pratica

Il provvedimento nel suo complesso non è obsoleto, perché costituisce ancora la base regionale dell’ordinamento contabile umbro, ma alcune parti sono ormai superate o di scarso interesse operativo, in particolare:

• le sezioni riferite al vecchio DAP e alla precedente architettura PRS/PUT, in larga parte sostituite dal DEFR e dalla disciplina armonizzata;
• i richiami a esercizi finanziari e scadenze ormai trascorsi;
• le versioni previgenti di alcuni articoli ripetute nel testo consolidato.