Sentenza n. 15104/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all'esito di un sopralluogo svolto nel 2024 e del successivo contraddittorio, ha ridotto del 25% la tariffa incentivante, da 0,422 a 0,31712 euro/kWh. Il GSE ha ritenuto non provata la conclusione dell'impianto entro il 31 dicembre 2010 e la tempestiva comunicazione della fine lavori, rilevando la presenza di cavi recanti l'anno di fabbricazione 2011 e una comunicazione al Comune riferita alla sola cabina elettrica, mentre la comunicazione relativa all'intero impianto era successiva al termine di legge. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione dell'art. 1-septies del d.l. n. 105/2010, convertito nella l. n. 129/2010, il travisamento dei fatti e il difetto di istruttoria, sostenendo la tempestiva conclusione dei lavori e della comunicazione di fine lavori. Con il secondo motivo sono stati dedotti la violazione del legittimo affidamento, l'esercizio tardivo e illegittimo dell'autotutela e il difetto di motivazione, in ragione del tempo trascorso dall'ammissione agli incentivi. Con il terzo motivo sono state dedotte la violazione dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché l'eccesso di potere per manifesta ingiustizia, assumendo che la decurtazione non considerasse il costo dell'investimento e la sua necessaria remunerazione. Con il quarto motivo è stata eccepita la prescrizione decennale del diritto del GSE al recupero delle somme già erogate. La società ha inoltre depositato, oltre il termine processuale, un documento asseritamente comprovante la comunicazione al Comune della fine lavori in data 4 dicembre 2010.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. In via preliminare ha dichiarato inammissibile la produzione documentale depositata l'8 giugno 2026, poiché l'art. 73, comma 1, c.p.a. impone il deposito dei documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, termine perentorio scaduto il 30 maggio 2026. La tardiva produzione non è stata giustificata ai sensi dell'art. 54 c.p.a., non essendo stata dimostrata un'estrema difficoltà di produzione: il documento era esistente e detenuto dal professionista che aveva curato la pratica, senza prova di seri tentativi di ricerca rimasti infruttuosi. Nel merito, il giudice ha qualificato il potere esercitato dal GSE come decadenza parziale ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, poiché il controllo aveva fatto emergere nuovi elementi conoscitivi, non già valutati in una precedente verifica sostanziale in contraddittorio. Il potere è stato quindi esercitato tempestivamente, decorrendo il termine dalla possibilità per il GSE di compiere un accertamento completo, resa concreta dal sopralluogo del 20 giugno 2024 e dal successivo contraddittorio. Anche ove qualificato come autotutela, il controllo sarebbe stato giustificato dalla non corretta rappresentazione dei fatti, emersa soltanto successivamente; inoltre, l'interesse al recupero di incentivi pubblici non spettanti è stato ritenuto prevalente e il beneficiario non può invocare un legittimo affidamento fondato su una rappresentazione non veritiera della situazione. Sono state respinte anche le censure di sproporzione e irragionevolezza: il sistema dei controlli previsto dall'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e dal d.m. 31 gennaio 2014 è funzionale al corretto impiego delle risorse pubbliche e la decurtazione del 25% rientra nella forbice legislativa dal 10% al 50%. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché la società non ha fornito la prova rigorosa, gravante sul richiedente, della conclusione dell'impianto entro il 31 dicembre 2010. La presenza di cavi fabbricati nel 2011 non è stata validamente spiegata dalla dedotta sostituzione per erosione dei roditori, rimasta priva di specifica allegazione e prova. È stata altresì ritenuta mancante la prova di una valida comunicazione tempestiva di fine lavori riferita all'intero impianto: quella tempestiva riguardava espressamente la sola cabina elettrica, mentre quella relativa all'intero impianto era tardiva. È stato infine respinto il motivo sulla prescrizione, poiché le dichiarazioni non veritiere rese per ottenere l'incentivo, scoperte soltanto con il sopralluogo del 20 giugno 2024, integrano l'ipotesi di sospensione della prescrizione prevista dall'art. 2941, n. 8, c.c. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  L’art. 73, co. 1, c.p.a. prevede che “le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza...”, stabilendo un termine di natura perentoria, posto a presidio del principio del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti.

  Il termine per il deposito dei documenti è perentorio e la sua violazione comporta l'inammissibilità della produzione tardiva, salvo il ricorso eccezionale alla disciplina dell'art. 54 c.p.a.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  I termini previsti dall'art. 73 comma 1, c.p.a. per il deposito in giudizio di documenti (fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza) sono perentori e, in quanto tali, non possono essere superati neanche ove sussistesse accordo delle parti, essendo il deposito tardivo di memorie e documenti ammesso in via del tutto eccezionale nei soli casi di richiesta di parte e di dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre l'atto nei termini di legge, siccome previsto dall'art. 54 comma 1, dello stesso c.p.a.

  La deroga al termine perentorio è ammessa solo su richiesta di parte e previa dimostrazione dell'estrema difficoltà di produrre tempestivamente il documento.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  L’atto conclusivo del procedimento di controllo è qualificabile come provvedimento di decadenza (parziale) ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011, poiché non è consistito in un mero riesame degli atti e delle dichiarazioni presentate dal soggetto responsabile già valutate positivamente in sede di ammissione agli incentivi, ma si è concretizzato nell’acquisizione in sede di verifica di nuovi e ulteriori elementi conoscitivi che, valutati unitamente a quelli già disponibili, hanno consentito al Gestore di completare la propria indagine ricostruttiva e di effettuare l’accertamento.

  Quando il controllo successivo del GSE acquisisce nuovi elementi conoscitivi che completano l'accertamento dei requisiti, il potere esercitato è qualificabile come decadenza, anche parziale, ai sensi dell'art. 42, anziché come autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le valutazioni espresse dal GSE “soddisfano il requisito motivazionale, richiesto dall’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, in ordine alla sussistenza di «ragioni di interesse pubblico» prevalenti sugli «interessi dei destinatari e dei controinteressati», tanto più considerato che la prevalenza dell’interesse al recupero di erogazioni pubbliche non spettanti, perché fondate su un’erronea rappresentazione dei fatti, è normalmente riconosciuta in re ipsa.

  In presenza di una falsa o lacunosa rappresentazione dei fatti, l'interesse pubblico al recupero di incentivi non spettanti è normalmente prevalente e può giustificare il superamento del termine ragionevole dell'autotutela.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La decurtazione, inoltre, si assesta in una diminuzione del 25%, percentuale compresa tra il 10% e il 50% previsto dall’art. 42, comma 3, ult. periodo, D.L.vo n. 28 del 2011

  Una decurtazione del 25% è conforme al limite legislativo quando si colloca nella forbice sanzionatoria dal 10% al 50% prevista dalla disposizione.

• art. 2-sexies d.l. 3/2010, convertito dalla l. 129/2010

  L'ammissione ai benefici contemplati dal richiamato decreto ministeriale era consentita, come misura speciale e derogatoria, "a tutti i soggetti che, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 5 del medesimo decreto ministeriale, abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l'installazione dell'impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, al gestore di rete e al Gestore dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011" (art. 2-sexies, co. 1, del d.l. n. 3/2010, come modificato dalla l. n. 129/2010).

  L'accesso al regime incentivante speciale richiede cumulativamente la conclusione dell'installazione e la comunicazione della fine lavori entro il 31 dicembre 2010 ai soggetti normativamente individuati.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  Ebbene, facendo applicazione dei superiori principi al caso di specie, emerge evidentemente che, giacché la Società ricorrente ha reso dichiarazioni non veritiere in sede di presentazione della domanda di incentivazione – con piena volontà e rappresentazione – le quali sono state scoperte solo all’esito delle attività di verifica avviata con il sopralluogo del 20 giugno 2024, il termine prescrizionale invocato dal ricorrente non può trovare applicazione.

  La prescrizione è sospesa, fino alla scoperta del dolo, quando il beneficiario abbia reso consapevolmente dichiarazioni non veritiere per ottenere gli incentivi.

• art. 42 d.m. 31 gennaio 2014

  Il GSE, nel corso dell’attività di verifica, ha pertanto accertato la violazione rilevante di cui alla lettera a) dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014: “presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi”.

  La presentazione di dati non veritieri o la mancata presentazione di documenti indispensabili costituisce violazione rilevante nell'ambito dei controlli sugli incentivi.

Massime di principio

• Il potere del GSE di rideterminare o ridurre gli incentivi dopo l'ammissione è qualificabile come decadenza, anche parziale, quando il controllo successivo acquisisca nuovi elementi conoscitivi che consentano di completare l'accertamento dei requisiti, anziché limitarsi a riesaminare elementi già oggetto di una verifica sostanziale in contraddittorio.
• Il termine per l'esercizio del potere di decadenza decorre dal momento in cui il GSE è posto concretamente nella condizione di svolgere un accertamento completo dei fatti; pertanto, la scoperta di elementi rilevanti mediante un sopralluogo può giustificare l'adozione del provvedimento anche molti anni dopo l'ammissione agli incentivi.
• Quando l'ammissione agli incentivi sia stata ottenuta sulla base di una rappresentazione falsa, incompleta o non veritiera dei fatti, il beneficiario non può invocare un legittimo affidamento sulla stabilità del beneficio e l'interesse pubblico al recupero delle erogazioni non spettanti è normalmente prevalente.
• L'accesso al regime incentivante speciale richiede la prova rigorosa sia della conclusione dell'impianto entro il termine previsto sia della comunicazione tempestiva della fine lavori a tutti i soggetti individuati dalla legge; la comunicazione riferita soltanto a una parte dell'impianto non dimostra l'adempimento del requisito relativo all'intero impianto.
• La prova del completamento dell'impianto entro il termine legalmente previsto grava sul richiedente l'incentivo; elementi incompatibili con tale termine, come componenti recanti una data di fabbricazione successiva, richiedono una spiegazione specifica e documentata.
• I termini per il deposito dei documenti previsti dall'art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori; la produzione tardiva è ammissibile soltanto in via eccezionale, previa richiesta della parte e dimostrazione dell'estrema difficoltà di produzione ai sensi dell'art. 54 c.p.a.

Come è indicizzato