Circolare numero 224 del 21-12-1999

Riforma della riscossione mediante ruolo e crediti INPS

La circolare fornisce un quadro organico della riforma della riscossione coattiva introdotta dai decreti legislativi n. 46/1999, n. 112/1999 e n. 326/1999, con particolare attenzione ai crediti dell’INPS, inclusi quelli oggetto di cessione ai sensi dell’art. 13 della legge n. 448/1998, come modificato dalla legge n. 402/1999. Il documento illustra le regole di formazione dei ruoli, di notifica della cartella di pagamento, di esecuzione forzata, di riscossione tramite concessionari e di gestione delle dilazioni, dei ricorsi e del discarico per inesigibilità, evidenziando al contempo le abrogazioni del previgente sistema.

Cessione dei crediti e perimetro applicativo

L’art. 13 della legge n. 448/1998, come modificato, dispone l’iscrizione a ruolo dei crediti ceduti secondo le modalità del D.Lgs. n. 46/1999, con esclusione dei crediti già dilazionati prima del 30 novembre 1999, di quelli oggetto di regolarizzazione agevolata e di quelli già in procedimenti civili di cognizione o esecuzione. La cessione comprende crediti contributivi, interessi, sanzioni e somme aggiuntive maturati sino al 31 dicembre 2001. Le tipologie di crediti già ceduti sono individuate dal decreto ministeriale 5 novembre 1999 e riguardano, in sintesi, crediti previdenziali verso aziende, lavoratori autonomi e aziende agricole maturati fino al 31 dicembre 1999, con esclusioni specifiche per le posizioni eliminate entro i termini indicati.

Fonti normative della riforma e superamento del sistema previgente

La circolare richiama la legge delega n. 337/1998 e i decreti attuativi che hanno ridisegnato il sistema di riscossione: il D.Lgs. n. 37/1999 ha eliminato l’obbligo del "non riscosso per riscosso"; il D.Lgs. n. 46/1999 ha riscritto la disciplina della riscossione coattiva di tributi e contributi; il D.Lgs. n. 112/1999 ha riorganizzato il servizio di riscossione; il D.Lgs. n. 326/1999 ha corretto e integrato le norme precedenti. La riforma introduce la trasmissione telematica dei ruoli, la cartella unica, la periodicità quindicinale dei ruoli, la centralità del domicilio fiscale, l’abolizione dell’avviso di mora come atto autonomo e la riduzione delle formalità cartacee.

Ruoli: formazione, contenuto e consegna

Il ruolo è definito come elenco analitico dei debitori e delle somme dovute, formato dalla Sede competente. Ogni contribuente costituisce una partita, distinta per gestione contributiva, e ogni voce debitoria è un articolo di ruolo. Esistono ruoli ordinari e straordinari, questi ultimi in presenza di fondato pericolo per la riscossione.

La formazione del ruolo presuppone il domicilio fiscale del contribuente, dato essenziale per individuare l’ambito provinciale del concessionario; in sua assenza la formazione non può avvenire. Il D.M. n. 321/1999 individua i dati obbligatori che il ruolo deve contenere, tra cui ente impositore, ente beneficiario, natura del ruolo, codice fiscale, codice tributo, ambito del concessionario, periodo di riferimento, importi, rateizzazione e data di consegna. Non è consentita l’iscrizione a ruolo per somme inferiori a lire 20.000.

La consegna avviene tramite C.N.C. con regole temporali predeterminate: i ruoli trasmessi tra il 1 e il 15 del mese si considerano consegnati il 25 dello stesso mese; quelli trasmessi tra il 16 e la fine del mese si considerano consegnati il 10 del mese successivo. Tale data costituisce il dies a quo per gli obblighi del concessionario.

Cartella di pagamento e riscossione spontanea a mezzo ruolo

La cartella è formata dal concessionario sulla base dei flussi telematici contenenti i dati anagrafici e contabili del contribuente, anche se provenienti da enti diversi. Deve essere emessa, di regola, entro l’ultimo giorno del quarto mese successivo alla consegna del ruolo. Se il contribuente compare in ruoli di più enti nel medesimo periodo, gli addebiti confluiscono in un’unica cartella articolata in più riquadri per ciascun ente, con frontespizio riepilogativo, istruzioni di pagamento e avvertenze sulle impugnazioni.

La cartella contiene l’intimazione a pagare entro 60 giorni dalla notifica, con l’avvertimento che, in difetto, si procederà a esecuzione forzata. Per la riscossione spontanea a mezzo ruolo, prevista dall’art. 32 del D.Lgs. n. 46/1999 come modificato, la cartella deve essere notificata entro l’ultimo giorno del secondo mese successivo alla consegna dei ruoli; in questa fattispecie si ricomprendono le somme da riscuotere in rate a richiesta del debitore. La circolare precisa che tale disposizione non riguarda i contributi previdenziali riscossi dall’INPS nella previsione della lettera a) dell’art. 32.

Modalità di pagamento e strumenti ammessi

Il pagamento può essere effettuato presso gli sportelli del concessionario, presso uffici postali o banche mediante bollettino di conto corrente postale predisposto dal concessionario. Nei casi di pagamento tardivo integrale o di versamenti relativi a rate concesse in dilazione, si utilizza il modello F35 presso gli uffici postali. È ammesso il pagamento mediante Pagobancomat, con effetto liberatorio e nei limiti dell’importo autorizzato dalla banca emittente. Fuori dal territorio nazionale, il pagamento può avvenire tramite bonifico su conto indicato dal concessionario, con specificazione del numero della cartella, del codice fiscale e, in caso di pagamento parziale, del numero progressivo del credito e degli importi da estinguere.

Riscossione coattiva, procedure esecutive e concorsuali

L’art. 16 del D.Lgs. n. 46/1999 disciplina le procedure esecutive, includendo la gratuità delle trascrizioni, iscrizioni e cancellazioni di pignoramenti e ipoteche, nonché le modalità di espropriazione verso terzi e di pignoramento di fitti o pigioni. La circolare evidenzia che il concessionario può anche subentrare nelle procedure già avviate da altri creditori mediante surroga autorizzata dal giudice dell’esecuzione.

In caso di fallimento o liquidazione coatta amministrativa, il concessionario deve chiedere l’ammissione al passivo; nei casi di concordato preventivo e amministrazione controllata deve compiere le attività necessarie per l’inserimento del credito nell’elenco della procedura. Le disposizioni richiamano inoltre l’obbligo di insinuazione del credito nelle altre procedure concorsuali previste dalla normativa fallimentare e speciale.

Crediti previdenziali, avviso bonario e dilazione

L’art. 24 del D.Lgs. n. 46/1999 prevede che contributi e premi non versati o accertati siano iscritti a ruolo con sanzioni e somme aggiuntive calcolate fino alla data di consegna del ruolo al concessionario. Prima dell’iscrizione, l’ente può inviare un avviso bonario, con iscrizione a ruolo in caso di mancato pagamento entro 30 giorni; tuttavia, per i crediti ceduti, l’INPS ha assunto nel contratto di cessione l’impegno di non ricorrere a un avviso bonario generalizzato.

La circolare chiarisce che i crediti ceduti e maturati al 31 dicembre 1999, inclusi negli elenchi provvisori e definitivi, non saranno oggetto di avviso bonario. Prima dell’iscrizione a ruolo il contribuente può comunque presentare istanza di dilazione, da istruire secondo la normativa vigente. I crediti relativi a dilazioni concesse fino al 29 novembre 1999 e oggetto di cessione non devono essere iscritti a ruolo; quelli concessi dal 30 novembre in poi confluiranno nei ruoli esattoriali. In caso di mancato pagamento di una rata, il residuo credito viene riscosso in un’unica soluzione.

Termini di decadenza per l’iscrizione a ruolo

I contributi devono essere iscritti nei ruoli resi esecutivi, a pena di decadenza, entro il 31 dicembre dell’anno successivo al termine di versamento dei contributi non pagati. In caso di denuncia o comunicazione tardiva, o di riconoscimento del debito, il termine decorre dalla data in cui l’ente viene a conoscenza del debito. Per gli accertamenti d’ufficio o per quelli oggetto di gravame giudiziario, il termine è il 31 dicembre dell’anno successivo alla notificazione del provvedimento definitivo. Tali termini si applicano ai contributi e premi non versati e agli accertamenti notificati dopo il 1° luglio 1999; per quelli accertati prima di tale data, la disciplina decadenziale non opera.

Sanzioni amministrative e riscossione coattiva

Per le violazioni consistenti nell’omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi, la circolare richiama l’ordinanza-ingiunzione prevista dalla legge n. 689/1981 e l’ulteriore previsione che, in caso di mancato pagamento, si procede alla riscossione coattiva con ruoli affidati ai concessionari. L’art. 37 del D.Lgs. n. 46/1999 abroga parte della disciplina previgente che regolava diversamente l’esecuzione forzata e il ricorso a procedimenti ingiuntivi da parte degli enti previdenziali.

Ricorsi, sospensione e contenzioso

Il contribuente può proporre ricorso contro l’ufficio che ha notificato l’accertamento oppure contro la cartella di pagamento. In caso di ricorso amministrativo avverso l’accertamento, l’iscrizione a ruolo avviene dopo la decisione dell’organo competente e comunque nei termini di decadenza. Dopo l’iscrizione, l’ente può sospendere la riscossione con provvedimento motivato, comunicato a concessionario e contribuente; la circolare segnala però che, per i crediti ceduti, l’Istituto si è impegnato a non esercitare tale facoltà.

Il contribuente può inoltre proporre opposizione al giudice del lavoro entro 40 giorni dalla notifica della cartella. Se il ricorso riguarda la pretesa contributiva, si applicano gli artt. 442 e segg. c.p.c.; il giudice può sospendere l’esecuzione per gravi motivi, e il provvedimento deve essere notificato al concessionario. Se la controversia riguarda solo la regolarità degli atti esecutivi, risponde direttamente il concessionario.

Dilazione di pagamento: termini e competenza

Nei 60 giorni successivi alla notifica della cartella il contribuente può pagare, chiedere la dilazione, non pagare o ricorrere all’autorità giudiziaria. La richiesta di rateazione deve essere presentata prima dell’inizio delle procedure esecutive, a pena di decadenza. La circolare richiama la precisazione ministeriale secondo cui la dilazione è concedibile solo se, alla data dell’istanza, l’azione esecutiva non è già iniziata.

Con circolare n. 192 del 29 ottobre 1999 la competenza sulle domande di dilazione è stata attribuita ai Direttori regionali, senza limiti di importo, con possibilità di estendere la dilazione fino a 36 rate. Il Direttore di Sede deve trasmettere l’istanza entro 15 giorni con parere non vincolante; il Direttore regionale decide nei 15 giorni successivi. Le rate scadono l’ultimo giorno del mese.

Discarico per inesigibilità e controlli sulle procedure

Il concessionario può ottenere il discarico delle quote inesigibili mediante comunicazione telematica della relativa inesigibilità. La circolare elenca le ipotesi in cui il discarico non spetta, tra cui mancata notifica della cartella entro l’ottavo mese successivo alla consegna del ruolo, omissione delle comunicazioni annuali sullo stato delle procedure, mancata presentazione della domanda di inesigibilità entro tre anni, mancato svolgimento di azioni sui beni registrati e insuccesso dovuto a vizi procedurali.

Le Sedi possono richiedere ulteriori procedure se vengono a conoscenza di nuovi beni e possono esaminare la documentazione cartacea relativa agli atti esecutivi, che il concessionario deve conservare fino al discarico. Se il discarico è negato, il concessionario deve versare la somma entro 10 giorni, con interessi legali e spese esecutive; avverso il diniego può proporre ricorso alla Corte dei Conti entro 90 giorni. Se emergono nuovi elementi patrimoniali del debitore, la quota può essere reiscritta nei ruoli entro i limiti della prescrizione.

Obblighi contabili, riversamenti e conto giudiziale

Il concessionario deve riversare le somme riscosse entro il decimo giorno successivo alla riscossione; per i pagamenti effettuati tramite posta o banca, il termine decorre dalla comunicazione o ricezione telematica del flusso informativo. In caso di ritardo, oltre alle sanzioni penali, il concessionario deve corrispondere interessi legali ed è soggetto a sanzione amministrativa. Deve inoltre rendere la contabilità delle riscossioni, conservare le posizioni dei contribuenti anche con sistemi informatici e presentare il conto giudiziale nel bimestre successivo alla chiusura dell’esercizio o alla cessazione dell’incarico.

Remunerazione, spese esecutive e cauzione

L’attività dei concessionari è remunerata con un aggio sulle somme riscosse, con anticipazione minima pari all’1% del carico dei ruoli consegnati. L’aggio è trattenuto al momento del riversamento all’ente; la quota a carico del debitore non può superare il 4,65% della somma iscritta a ruolo e si applica solo in caso di mancato pagamento entro i 60 giorni dalla notifica della cartella. Il rimborso delle spese esecutive è disciplinato da apposita tabella ministeriale: è a carico dell’ente in caso di sgravio o quota inesigibile, altrimenti del debitore.

A garanzia della riscossione il concessionario deve prestare una cauzione fideiussoria assicurativa o bancaria pari a 1/72 delle entrate iscritte a ruolo scadute nell’anno precedente all’affidamento. La cauzione può essere escussa in caso di decadenza del concessionario e viene svincolata con decreto ministeriale, previo parere favorevole degli enti interessati; il silenzio dell’ente per sei mesi equivale a consenso.

Residui di gestione, trasmissione dei flussi e procedimenti transitori

La circolare disciplina i residui di gestione, costituiti dalle entrate da riscuotere relativamente a rate già scadute durante la gestione di un concessionario cessato o del commissario governativo, o durante la vacanza della concessione. Il nuovo concessionario subentrante continua le procedure già avviate e riscuote anche le altre entrate ricevute in carico.

Entro la fine di ogni mese il concessionario trasmette telematicamente le informazioni sul servizio e sull’andamento delle riscossioni del mese precedente, anche se non ha svolto attività nel periodo. Le informazioni riguardano formazione e notifica della cartella, deleghe ad altri concessionari, inizio delle procedure esecutive, discarichi, dilazioni, sgravi, rimborsi e quietanze.

Per le domande di rimborso o discarico per inesigibilità giacenti al 1° luglio 1999 continuano ad applicarsi le norme previgenti, in particolare per i ruoli ex SCAU ancora in riscossione. È inoltre prevista una definizione automatica delle domande di rimborso o discarico per quote non superiori a lire 500.000.000, con richieste presentate entro il 31 luglio 1999 e completamento della definizione entro il 31 maggio 2000. La circolare annuncia infine la futura emanazione di ulteriori istruzioni amministrativo-contabili e di specifiche procedure applicative.