Sentenza n. 9046/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto del Direttore del Dipartimento salute della Regione Marche n. 52 del 14 dicembre 2022, il relativo elenco delle aziende fornitrici e degli importi di ripiano, gli atti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e di adozione delle linee guida, nonché gli ulteriori atti del procedimento payback per gli anni 2015-2018. Il ricorso principale contestava, in sostanza, la legittimità della disciplina e degli atti ministeriali presupposti, mentre i motivi aggiunti riguardavano i provvedimenti regionali che individuavano l’impresa e quantificavano la quota di ripiano a suo carico. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni e dell’Azienda Ospedaliera Universitaria delle Marche, in quanto autrici soltanto di atti endoprocedimentali. Il Collegio ha inoltre rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni e dell’Azienda Ospedaliera Universitaria delle Marche, disponendone l’estromissione, poiché la legittimazione a contraddire spetta all’amministrazione che ha adottato il provvedimento conclusivo e non agli organi intervenuti con atti meramente endoprocedimentali. Nel merito, ha respinto il ricorso principale relativo agli atti ministeriali, richiamando la disciplina legislativa del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Il meccanismo è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, sorretto dall’esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria, conforme alla riserva di legge e non lesivo del principio di irretroattività o del legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti, infatti, si limitano ad applicare, mediante attività tecnico-contabile vincolata, il tetto di spesa, lo scostamento e le percentuali di riparto già determinati dalla legge e dagli atti statali. Essi non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento del quantum di un’obbligazione patrimoniale, con conseguente sussistenza di un diritto soggettivo dell’impresa e giurisdizione del giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini per la riproposizione della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. in l. 111/2011

  ha introdotto un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici, con ripiano originariamente a carico della regione

  Costituisce il fondamento originario del tetto di spesa per i dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre ... in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  Disciplina il payback, le percentuali di ripiano a carico delle imprese, la rilevazione del superamento del tetto e la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Ha specificato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e il ruolo del fatturato aziendale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti sulla base della documentazione contabile.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre d’ufficio alle parti la questione del difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. in l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha previsto un fondo e una disciplina di riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, poi estesa dalla Corte costituzionale a tutte le imprese fornitrici.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, conv. in l. 118/2025

  Ha previsto una successiva disciplina di pagamento ridotto e la cessazione della materia del contendere al ricorrere delle condizioni indicate dalla legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio ha escluso che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• La legittimazione a contraddire nel processo amministrativo spetta all’amministrazione che ha adottato il provvedimento conclusivo, non agli organi che abbiano posto in essere soltanto atti endoprocedimentali privi di autonoma incidenza sulla sfera giuridica del ricorrente.
• Nel sistema del payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, le regioni e le province autonome non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non quantificano lo scostamento complessivo, trattandosi di competenze già esercitate a livello statale.
• I provvedimenti regionali che individuano le aziende fornitrici soggette al payback e quantificano i relativi importi, quando si limitano ad applicare dati contabili, percentuali e importi già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività tecnico-contabile vincolata e non esercizio di potere autoritativo.
• La controversia avente ad oggetto il corretto calcolo dell’importo di payback riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il rapporto si colloca a valle dell’esercizio del potere amministrativo e l’amministrazione non dispone di margini di discrezionalità.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 è compatibile con gli artt. 23 e 41 Cost. e non viola il principio di irretroattività o il legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese sin dall’introduzione della disciplina legislativa.
• La denominazione formale di un atto come “provvedimento” o l’indicazione, in esso contenuta, della possibilità di impugnarlo davanti al giudice amministrativo non determina la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva dell’atto e al petitum sostanziale.

Come è indicizzato