Sentenza n. 5287/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato regolarmente in Italia il 29 agosto 2023, aveva presentato, dopo la convocazione dello Sportello Unico dell'immigrazione dell'8 gennaio 2025, l'istanza per il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato, acquisita il 16 maggio 2025. Alla data di proposizione del ricorso, notificato il 28 maggio 2026, la Questura non aveva adottato alcun provvedimento conclusivo. Il ricorrente ha dedotto la violazione dell'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ai sensi dell'art. 2 l. n. 241/1990 e dell'art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998, nonché il superamento del termine legale di conclusione, la lesione derivante dalla protratta incertezza giuridica e la completezza della documentazione, comprensiva della comunicazione UniLav relativa a un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato part-time. Nel corso del giudizio, la Questura ha notificato un preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990, sostenendo che tale atto avrebbe sospeso l'obbligo di provvedere in attesa delle osservazioni del ricorrente. Il ricorrente ha contestato che il preavviso, in quanto atto endoprocedimentale, potesse far cessare il silenzio e ne ha contestato anche il presupposto fattuale relativo alla mancata comunicazione UniLav.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, accertando l'illegittimità del silenzio-inadempimento. Ha ritenuto integrato il presupposto dell'azione avverso il silenzio poiché, a fronte dell'istanza del 16 maggio 2025, alla notificazione del ricorso del 28 maggio 2026 non era stato adottato alcun provvedimento conclusivo. Il preavviso di rigetto notificato il 17 giugno 2026 non ha fatto cessare il silenzio, poiché è un atto inequivocabilmente endoprocedimentale e non costituisce il provvedimento espresso conclusivo, che soltanto è idoneo a definire il procedimento. Il giudice ha inoltre chiarito che la sospensione dei termini prevista dall'art. 10-bis opera nell'ambito di un procedimento ancora in corso e non può neutralizzare retroattivamente un'inadempienza già consumata prima dell'attivazione del subprocedimento partecipativo. La Questura è stata quindi ordinata di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stato nominato preventivamente, per l'eventuale ulteriore inerzia, un commissario ad acta, individuato nel Dirigente delle Politiche Migratorie presso il Ministero dell'Interno, con facoltà di delega, da attivarsi entro i successivi 30 giorni. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda, dell'attività procedimentale sopravvenuta e del fatto che la pronuncia non definisce nel merito la spettanza del permesso di soggiorno.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il fondamento sostanziale di tale rimedio risiede nel generale dovere della pubblica amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, dovere che nel caso di specie viene in rilievo rispetto a una domanda nominata e tipica, proposta dal privato nell’ambito della disciplina sul soggiorno per motivi di lavoro.

  L'amministrazione ha il dovere generale di concludere con un provvedimento espresso il procedimento attivato da una domanda tipica del privato.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Il fondamento sostanziale di tale rimedio risiede nel generale dovere della pubblica amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, dovere che nel caso di specie viene in rilievo rispetto a una domanda nominata e tipica, proposta dal privato nell’ambito della disciplina sul soggiorno per motivi di lavoro.

  La domanda di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato costituisce un procedimento tipico rispetto al quale sussiste l'obbligo dell'amministrazione di provvedere espressamente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La natura di tale atto è, infatti, inequivocabilmente endoprocedimentale. Lo stesso art. 10-bis chiarisce che, a seguito delle osservazioni del privato, l’Amministrazione è tenuta a dare ragione del loro eventuale mancato accoglimento “nella motivazione del provvedimento finale di diniego”. La norma, dunque, distingue espressamente tra la comunicazione dei motivi ostativi e il successivo provvedimento conclusivo, che solo è idoneo a definire il procedimento.

  Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale e non equivale al provvedimento finale; il procedimento resta da concludere con un atto espresso e motivato.

• art. 31, comma 1, c.p.a.

  L’art. 31, comma 1, c.p.a. stabilisce che, decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

  Decorso il termine procedimentale senza provvedimento conclusivo, l'interessato può agire per ottenere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  L’art. 117, comma 2, c.p.a. prevede, a sua volta, che il ricorso avverso il silenzio sia deciso con sentenza in forma semplificata e che, in caso di accoglimento, il giudice ordini all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.

  In caso di accoglimento del ricorso avverso il silenzio, il giudice ordina all'amministrazione di adottare un provvedimento entro un termine, normalmente non superiore a trenta giorni.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Ricorrono altresì i presupposti per la nomina, sin d’ora, di un commissario ad acta, ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., da attivarsi in caso di ulteriore inerzia dell’Amministrazione. In considerazione della durata già notevole del procedimento e della mancata definizione dello stesso anche dopo l’instaurazione del giudizio, la nomina preventiva appare coerente con la funzione acceleratoria propria del rito sul silenzio.

  La nomina preventiva del commissario ad acta è ammissibile quando la durata del procedimento e la persistente inerzia, anche durante il giudizio, rendano concreto il rischio di ulteriore mancata esecuzione dell'ordine di provvedere.

Massime di principio

• Il ricorso avverso il silenzio è fondato quando, decorso il termine di conclusione di un procedimento attivato su istanza di parte, l'amministrazione non abbia adottato alcun provvedimento conclusivo espresso.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 ha natura endoprocedimentale e non costituisce il provvedimento espresso conclusivo idoneo a far cessare il silenzio-inadempimento.
• La sospensione dei termini conseguente alla comunicazione dei motivi ostativi opera nel procedimento ancora in corso, ma non può elidere retroattivamente un silenzio-inadempimento già perfezionato prima dell'attivazione del subprocedimento partecipativo.
• In caso di accoglimento del ricorso avverso il silenzio, il giudice ordina all'amministrazione di adottare un provvedimento espresso e motivato entro il termine assegnato, senza anticipare la decisione sulla fondatezza sostanziale della pretesa del privato al rilascio del titolo.
• La nomina preventiva del commissario ad acta può essere disposta quando la durata del procedimento e la persistente inerzia dell'amministrazione, anche dopo l'instaurazione del giudizio, rendano necessario assicurare l'effettività dell'ordine di provvedere.

Come è indicizzato