Sentenza n. 9133/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la lettera di invito e le correlate previsioni del piano ministeriale e dello schema di convenzione deducendo, con il primo motivo, l'illegittimità del meccanismo di moderazione dei prezzi, fondato sul confronto tra i prezzi dei carburanti sulla rete autostradale e i prezzi medi regionali della rete ordinaria, ritenuto distorsivo della concorrenza, sproporzionato e inidoneo a considerare i maggiori costi della gestione autostradale. Sono stati inoltre contestati gli obblighi di monitoraggio, gli strumenti digitali di controllo, le penali e il sistema bonus/malus, ritenuti lesivi dell'autonomia imprenditoriale e dell'equilibrio economico dell'affidamento. Con il secondo motivo è stata censurata l'attribuzione al concessionario di ampi poteri di intervento sulle modalità di svolgimento del servizio, tali da comprimere l'autonomia organizzativa e gestionale dell'affidatario. Con il terzo motivo è stata impugnata la clausola dello schema di convenzione che imponeva al subconcessionario di inserire nei contratti con i gestori terzi una rinuncia irrevocabile a ogni azione cautelare, possessoria o d'urgenza in caso di scadenza o risoluzione della convenzione a monte, denunciando la violazione del diritto di difesa e il carattere generale e preventivo della rinuncia. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l'altro, l'incompetenza territoriale del TAR Lazio, la tardività del ricorso, la sopravvenuta carenza di interesse, l'acquiescenza e l'inammissibilità o improcedibilità per litispendenza o continenza.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che la competenza radicata sull'atto generale presupposto, già impugnato davanti al TAR Lazio, attraesse anche quella sugli atti applicativi e consequenziali, in ragione della connessione oggettiva e funzionale. Ha accolto l'istanza di rimessione in termini rispetto al termine dimidiato di cui all'art. 120 c.p.a., ravvisando obiettiva incertezza sul rito applicabile, derivante dai mutamenti normativi, dal mancato consolidamento della giurisprudenza e dall'omessa indicazione del termine breve negli atti di gara. Ha respinto l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, poiché l'aggiudicazione non era ancora efficace e le censure riguardavano l'assetto giuridico ed economico complessivo della subconcessione; ha altresì escluso l'acquiescenza, poiché la partecipazione alla procedura e la sottoscrizione delle dichiarazioni richieste costituivano adempimenti necessari e non implicavano rinuncia alla tutela giurisdizionale. Il primo motivo è stato dichiarato improcedibile quanto alle censure rivolte contro l'art. 8.1, lett. b), del piano ministeriale, già annullato con precedente sentenza per incompetenza, con efficacia ex tunc ed erga omnes. È stato invece esaminato e respinto quanto alle autonome clausole dello schema di convenzione sul prezzo massimo praticabile. Il Collegio ha ritenuto legittimo il sistema che individua il prezzo massimo nel minore tra il parametro collegato alle quotazioni internazionali e quello collegato al prezzo medio regionale della rete ordinaria, maggiorato dello scostamento offerto in gara. In un settore caratterizzato da monopoli locali e scarsa contendibilità della domanda, la moderazione dei prezzi costituisce una finalità pubblica idonea a conformare l'autonomia imprenditoriale. La ricorrente non ha dimostrato in modo puntuale l'insostenibilità economica del meccanismo né l'incidenza concreta dei maggiori costi autostradali. Sono state inoltre ritenute legittime le prescrizioni sul monitoraggio digitale, sulle penali e sul sistema bonus/malus, perché predeterminate, conoscibili e funzionali al controllo e alla qualità del servizio. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile sia perché le disposizioni del piano erano già state annullate, sia perché non erano state recepite nella lex specialis e quindi non producevano una lesione attuale. Il terzo motivo è stato accolto: la clausola che imponeva al subconcessionario di inserire nei contratti con i gestori terzi una rinuncia irrevocabile a ogni azione cautelare, possessoria o d'urgenza è stata ritenuta una rinuncia preventiva, generale e non delimitata, incompatibile con il diritto costituzionale di accesso alla tutela giurisdizionale. L'interesse alla continuità del servizio non è stato considerato prevalente, anche perché l'obbligo di rilascio immediato dell'area era di per sé idoneo ad assicurare la riconsegna. La clausola è stata quindi annullata limitatamente alla parte concernente la rinuncia alle azioni da parte del gestore dell'area. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  termine di 30 giorni previsto dall'articolo 120 c.p.a.

  Il rito speciale in materia di procedure di affidamento è stato ritenuto applicabile; tuttavia, l'obiettiva incertezza sul rito e l'omessa indicazione del termine dimidiato negli atti di gara hanno giustificato la rimessione in termini.

• art. 186, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Agli appalti affidati dai concessionari che siano stazioni appaltanti si applicano le disposizioni del codice in materia di appalti

  La disposizione è stata richiamata quale ulteriore elemento a sostegno dell'applicabilità del rito appalti agli affidamenti dei concessionari autostradali qualificabili come stazioni appaltanti.

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive

  L'immediata esecutività della precedente sentenza di annullamento ha comportato l'espulsione ex tunc ed erga omnes delle disposizioni del piano già annullate e la conseguente improcedibilità delle relative censure.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  divieto per il giudice amministrativo ... di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il divieto è stato collegato alla natura prioritario-assorbente del vizio di incompetenza, che preclude l'esame della legittimità sostanziale dell'atto adottato da un organo privo del relativo potere.

• art. 41 Cost.

  libertà di iniziativa economica

  La libertà di iniziativa economica non è stata considerata intangibile e può essere conformata, nei settori regolati, da misure funzionali alla tutela di interessi pubblici qualificati e alla correzione di fallimenti del mercato.

• Misure 14.1, 14.2 e 14.4 della Delibera ART n. 1/2023

  moderazione dei prezzi al pubblico quale obiettivo primario del concessionario autostradale

  Le misure regolatorie legittimano l'introduzione di impegni di contenimento dei prezzi, sistemi di monitoraggio e controllo, penali e meccanismi di determinazione del prezzo massimo sulla base delle quotazioni internazionali e del ricarico offerto.

• Misura 16.1 della Delibera ART n. 1/2023

  sistemi di monitoraggio delle prestazioni contrattuali e di raccolta informatizzata dei dati

  La previsione è stata ritenuta base regolatoria degli obblighi di censimento digitale, autoispezione e trasmissione elettronica dei dati previsti dalla documentazione di gara.

• art. 24 Cost.

  diritto costituzionalmente garantito di accesso alla tutela giurisdizionale

  La rinuncia preventiva e generalizzata alle azioni cautelari, possessorie o d'urgenza è incompatibile con il diritto di difesa quando non sia circoscritta quanto all'oggetto, ai soggetti e alle specifiche fattispecie.

Massime di principio

• La competenza territoriale radicata davanti al giudice competente per l'impugnazione dell'atto generale presupposto attrae anche quella relativa agli atti applicativi e consequenziali, quando sussista una connessione oggettiva e funzionale tra gli atti.
• L'obiettiva incertezza sul rito applicabile, determinata da modifiche normative, dall'assenza di un orientamento giurisprudenziale consolidato e dal comportamento della stazione appaltante che non indica il termine dimidiato, può giustificare la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi del rito appalti.
• La partecipazione a una procedura competitiva e la sottoscrizione delle dichiarazioni necessarie per l'ammissione non comportano acquiescenza alle clausole impugnate né rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale, salvo che emerga una volontà univoca e incompatibile con la successiva impugnazione.
• Nei settori regolati e caratterizzati da limitata contendibilità della domanda, l'autonomia dell'operatore nella determinazione dei prezzi può essere conformata mediante meccanismi di moderazione, purché fondati su parametri oggettivi, conoscibili e coerenti con finalità pubbliche di tutela dell'utenza; la contestazione della sostenibilità economica richiede una dimostrazione concreta dell'incidenza dei costi e dell'alterazione dell'equilibrio dell'affidamento.
• È illegittima la clausola contrattuale imposta dall'amministrazione o dal concessionario che obblighi una parte o un terzo a rinunciare preventivamente e in modo generale a ogni azione cautelare, possessoria o d'urgenza, poiché una simile rinuncia, non delimitata rispetto all'oggetto e alle fattispecie, comprime il diritto alla tutela giurisdizionale.
• L'annullamento per incompetenza di una disposizione dell'atto generale presupposto rende improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le censure rivolte contro quella disposizione; tale effetto non si estende automaticamente alle clausole applicative autonome che conservino una propria portata lesiva e richiedano un distinto scrutinio.

Come è indicizzato