Sentenza n. 3844/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Calabria deducendo, con i primi due motivi, errore di giudizio, travisamento dei fatti e violazione degli artt. 22 e 24 della l. 241/1990 in materia di onere della prova dell'esistenza e della detenzione dei documenti. Secondo l'appellante, la risposta dell'Agenzia delle Entrate, nella parte in cui dichiarava di non possedere gli originali da cui rilasciare copie conformi, avrebbe costituito un indizio della detenzione di copie semplici. La società ha inoltre sostenuto che la natura degli atti richiesti, già presentati o acquisiti dall'Amministrazione nell'ambito di procedimenti fiscali, rendesse presumibile la loro conservazione almeno in copia e che, una volta forniti tali elementi indiziari, spettasse all'Amministrazione dimostrare l'impossibilità di ostendere i documenti. È stata chiesta anche l'ammissione di documentazione prodotta in appello ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a. Con il terzo motivo la società ha dedotto la violazione degli artt. 22 e 24 della l. 241/1990, dei principi di trasparenza, buon andamento e diritto di difesa, nonché eccesso di potere per sviamento, sostenendo che il diniego fosse strumentale a ostacolare la difesa nel contenzioso tributario e riguardasse documenti utilizzati dall'Agenzia nei propri controlli.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondati i primi due motivi, affermando che il diritto di accesso presuppone la materiale disponibilità dei documenti da parte dell'Amministrazione e che la prova di tale presupposto grava sul richiedente, il quale può fornirla anche mediante presunzioni o indizi, ma non tramite mere supposizioni. Nel caso concreto l'Agenzia aveva puntualmente chiarito che i documenti relativi agli anni dal 1997 al 2012 erano stati oggetto di scarto d'archivio; che nel 2013 non era stata presentata alcuna istanza di rimborso; e che per il 2014 l'Ufficio disponeva soltanto di un'interrogazione estratta dall'applicativo, non delle istanze e delle fatture originali. La società non ha fornito elementi idonei a mettere in discussione tali dichiarazioni. Il Collegio ha inoltre escluso che la distinzione tra originali e copie contenuta nella risposta dell'Ufficio costituisse prova o indizio sufficiente della detenzione di copie semplici. Ha osservato, altresì, che la conservazione delle copie avrebbe potuto ragionevolmente essere assicurata dalla stessa società, quale soggetto dal quale provenivano le istanze e la documentazione. Il terzo motivo è stato respinto perché il diniego era fondato sull'assenza di disponibilità dei documenti e non su finalità elusive o di ostacolo alla difesa; non risultava quindi alcuno sviamento né violazione dei principi di trasparenza e buon andamento. L'ordine di ostensione non avrebbe comunque potuto essere eseguito in assenza dei documenti. Le spese sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata

  Il diritto di accesso presuppone, oltre all'interesse qualificato, l'effettiva esistenza e materiale disponibilità dei documenti presso l'Amministrazione destinataria dell'istanza.

• art. 24 l. 241/1990

  La disciplina delle limitazioni all'accesso non consente di ordinare l'ostensione di documenti non detenuti dall'Amministrazione; il diniego fondato sull'inesistenza o indisponibilità materiale degli atti non è, per ciò solo, contrario al diritto di difesa.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione documentale in appello è stata richiesta dall'appellante, ma il rigetto della domanda di accesso ha reso non decisiva tale produzione ai fini dell'accoglimento dell'impugnazione.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa non impone all'Amministrazione di ostendere documenti che essa abbia motivatamente dichiarato di non detenere.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità non risultano violati quando il diniego di accesso dipende dall'effettiva indisponibilità dei documenti e non da finalità elusive.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone necessariamente che i documenti richiesti esistano e siano materialmente detenuti dall'Amministrazione destinataria dell'istanza; in mancanza di tale presupposto, il giudice non può ordinare l'ostensione di atti, perché il comando sarebbe ineseguibile.
• L'onere di dimostrare l'esistenza e la disponibilità dei documenti richiesti grava sul soggetto che esercita il diritto di accesso. Tale prova può essere fornita anche mediante presunzioni o elementi indiziari, ma non può fondarsi su mere supposizioni.
• Quando l'Amministrazione fornisce una spiegazione puntuale e verificabile della mancata disponibilità degli atti, indicando, ad esempio, lo scarto d'archivio, l'assenza della pratica o la disponibilità soltanto di dati estratti da un applicativo, il richiedente deve offrire elementi concreti idonei a confutarne la veridicità.
• La mera circostanza che i documenti siano stati in passato presentati o acquisiti dall'Amministrazione non dimostra, da sola, che essi siano ancora detenuti, neppure in copia; la conservazione della documentazione può ragionevolmente gravare anche sul soggetto che l'ha formata o trasmessa.
• Il diniego di accesso fondato sull'effettiva indisponibilità materiale dei documenti non integra violazione dei principi di trasparenza, buon andamento e diritto di difesa, né eccesso di potere per sviamento, in assenza di elementi che dimostrino una finalità elusiva o ostativa dell'Amministrazione.

Come è indicizzato