Sentenza n. 2192/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le due società, proprietarie di terreni ricadenti nell’UTOE 1 e già compresi in un piano di lottizzazione del 1962 e nella convenzione del 1963, hanno impugnato le previsioni del Piano Operativo comunale approvato definitivamente nel 2022. Alfa Uno ha contestato, in primo luogo, l’obbligo di predisporre un piano attuativo invece di un progetto unitario convenzionato, ritenendolo aggravatorio per lotti interclusi inseriti in un’area urbanizzata. Ha poi censurato la scheda Tu 1.3, che consente 400 mq di edificazione residenziale sulle particelle 765, 766 e 767 subordinandola alla cessione gratuita della particella 117, di 5.750 mq, per verde pubblico: ha dedotto contrasto con la pianificazione strutturale quanto alla destinazione della particella, sproporzione tra edificabilità e cessione, sovradimensionamento degli standard, disparità rispetto alla scheda contigua Tu 1.4, difetto di motivazione e lesione dell’affidamento derivante dalla lottizzazione del 1962-1963; ha inoltre lamentato che la superficie edificabile fosse inferiore a quella consentita dall’indice massimo di copertura. Quanto alla scheda Tt 1.1, Alfa Uno ha contestato la localizzazione e la dimensione dell’intervento alberghiero, la limitazione delle destinazioni ammesse alla struttura alberghiera e alla residenza turistico-alberghiera, e l’obbligo di acquisire e cedere al Comune la particella 945 di proprietà di Il Secco, giudicato sproporzionato e dipendente dall’accordo con un terzo. Il Secco ha contestato il superamento dei dimensionamenti residenziali del piano strutturale e la conseguente compromissione di una futura edificabilità, invocando l’affidamento derivante dalla convenzione e dagli strumenti precedenti; ha inoltre censurato l’asservimento della particella 945 alla realizzazione dell’intervento di Alfa Uno e la sua cessione gratuita a verde pubblico, deducendo impossibilità di imporre una scelta tra conservare un’area inedificabile e consentire l’intervento altrui e sproporzione della cessione.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione ai sensi dell’art. 70 c.p.a. e li ha respinti entrambi, ponendo le spese a carico delle ricorrenti e liquidando in favore del Comune € 5.000,00 oltre oneri di legge per ciascuna società. Ha escluso che la convenzione di lottizzazione del 1963, ormai priva da tempo di efficacia urbanistica, attribuisse alle proprietarie un diritto o un affidamento qualificato alla conservazione delle originarie capacità edificatorie. La sentenza del TAR n. 1910/2012 aveva annullato la precedente disciplina per difetto di motivazione, senza imporre uno specifico contenuto alla pianificazione rinnovata; la successiva pronuncia n. 720/2017 aveva confermato l’ampio potere pianificatorio comunale e l’onere di impugnare i nuovi atti per contestarne il contenuto. La previsione del piano attuativo è stata ritenuta legittima: l’urbanizzazione parziale o la natura interclusa dei lotti non escludono la necessità di pianificazione di dettaglio, che può servire anche a raccordare le nuove edificazioni al tessuto esistente e a fronteggiare l’aggravio del carico urbanistico; la scelta tra piano attuativo e progetto unitario convenzionato rientra nella discrezionalità comunale in relazione alla complessità degli interventi. Le censure di Alfa Uno sulla scheda Tu 1.3 sono state respinte. Il piano strutturale e il PIT/PPR, anche per i vincoli paesaggistici gravanti sulle aree, giustificano la tutela e il potenziamento del verde; l’assegnazione della particella 117 alla scheda residenziale anziché a quella turistico-ricettiva non produce un concreto vantaggio per la ricorrente, poiché l’area deve comunque essere sottratta all’edificazione. La sproporzione non si dimostra confrontando soltanto le superfici, né facendo riferimento a cessioni del 1963 o a comparti diversi, che richiedono valutazioni autonome; l’indice di copertura del 40% è massimo e non attribuisce un diritto a edificare fino a tale limite. Non era dovuta una motivazione rafforzata, mancando un affidamento qualificato, e le scelte risultano coerenti con la pianificazione sovraordinata e con gli obiettivi di equilibrio tra edificato, spazi aperti, verde e funzioni urbane. Le censure di Alfa Uno sulla scheda Tt 1.1 sono state in larga parte dichiarate inammissibili perché generiche e dirette a sostituire valutazioni private a quelle discrezionali dell’amministrazione; non è stata provata l’oggettiva impossibilità dell’intervento alberghiero e non sono emersi manifesti profili di irragionevolezza nella scelta delle destinazioni ammesse. È stata respinta anche la censura sulla cessione della particella 945: la previsione assolve una funzione perequativa, poiché collega facoltà edificatorie e oneri di urbanizzazione e attribuisce alla particella, pur inedificabile, rilievo economico e commerciale. Per Il Secco, la contestazione del dimensionamento residenziale è stata ritenuta priva di un affidamento qualificato e comunque inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale, dato che la particella 945 è asservita all’intervento turistico-ricettivo e non a quello residenziale. Sono state respinte anche le doglianze sull’affidamento e sulla cessione della particella 945, per le ragioni già esposte: la convenzione è inefficace quanto alla disciplina urbanistica e la cessione si inserisce nella perequazione prevista dal piano.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Va innanzi tutto disposta la riunione, per connessione, dei ricorsi indicati in epigrafe, ai sensi dell’art. 70 c.p.a..

  La connessione tra i due ricorsi, aventi ad oggetto previsioni del medesimo Piano Operativo e aree appartenenti alla stessa UTOE, giustifica la riunione.

• art. 16, comma 5, l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Attesa infatti la natura normalmente alternativa che nella pianificazione urbanistica assume il piano di lottizzazione rispetto al piano particolareggiato, si ritiene applicabile anche al piano di lottizzazione il termine decennale di efficacia dall’approvazione di cui al richiamato art. 16 della l. n. 1150 del 1942 (tenuto conto che l’art. 28 della medesima legge prevede soltanto che la convenzione di lottizzazione fissi i termini, non superiori a dieci anni, entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere convenzionate).

  Il termine decennale previsto per i piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione, che non possono condizionare indefinitamente la pianificazione urbanistica futura.

• art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Attesa infatti la natura normalmente alternativa che nella pianificazione urbanistica assume il piano di lottizzazione rispetto al piano particolareggiato, si ritiene applicabile anche al piano di lottizzazione il termine decennale di efficacia dall’approvazione di cui al richiamato art. 16 della l. n. 1150 del 1942 (tenuto conto che l’art. 28 della medesima legge prevede soltanto che la convenzione di lottizzazione fissi i termini, non superiori a dieci anni, entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere convenzionate).

  La norma, prevedendo che la convenzione stabilisca termini non superiori a dieci anni per completare le opere, concorre a fondare l’applicazione del termine decennale di efficacia al piano di lottizzazione.

• art. 109 l.r. Toscana n. 65/2014

  D’altra parte, l’art. 109 della L.R.T. n. 65/2014 delinea il contenuto dei piani attuativi in termini assai ampi e attribuisce pertanto a questi strumenti una funzione articolata e complessa che ben può giustificarne la necessità anche in contesti già parzialmente edificati e urbanizzati, come nel caso di specie.

  L’ampiezza dei contenuti e delle funzioni dei piani attuativi consente di richiederli anche in aree già parzialmente edificate e urbanizzate.

• art. 136 d.lgs. n. 42/2004

  Tutte le aree incluse nelle schede norma Tt 1.1 e Tu 1.3, di proprietà delle odierne ricorrenti, sono soggette a vincolo paesaggistico ex art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 (d.m. 1953, “Fascia costiera del Lido di Camaiore sita nell’ambito del comune di Camaiore”; d.m. 1985, “Zona comprendente l’area intercomunale costiera, la pineta di ponente e frange, la tenuta già Giomi e l’area ex “Albergo Oceano”, ricadenti nei comuni di Pisa, Vecchiano, San Giuliano terme, Massarosa, Viareggio, Camaiore”).

  Il vincolo paesaggistico gravante sulle aree è un presupposto rilevante per valutare la coerenza delle destinazioni a verde e delle limitazioni edificatorie del Piano Operativo.

• art. 142, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 42/2004

  La particella 117, di proprietà di Alfa Uno, è inoltre soggetta al vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. a del Codice dei beni culturali, in quanto ricadente nei “territori costieri compresi nella fascia di profondità di 300 metri, a partire dalla linea di battigia”.

  La particella ricade nella fascia costiera tutelata per legge; tale vincolo concorre a giustificare la sua destinazione a verde e la sottrazione a interventi edificatori.

• art. 6, comma 1, allegato 8b del PIT/PPR

  In base all’art. 6, comma 1 dell’allegato 8b del PIT/PPR, contenente la “Disciplina dei beni paesaggistici”, e agli obiettivi, direttive e prescrizioni contenuti nelle “Schede dei sistemi costieri” (scheda n.1), nei territori costieri compresi nella fascia di profondità di 300 metri, a partire dalla linea di battigia, non sono ammessi, tra gli altri, interventi che possano compromettere la conservazione delle formazioni forestali di valore naturalistico e paesaggistico presenti nella matrice urbanizzata costiera, alterare lo skyline costiero o occludere varchi visuali da e verso il mare e la costa.

  La disciplina paesaggistica vieta interventi che compromettano le formazioni forestali costiere, alterino lo skyline o occludano visuali; le scelte di piano sono state ritenute coerenti con tali prescrizioni.

• art. 100 l.r. Toscana n. 65/2014

  L’art. 100 della L.R.T. n. 65/2014 stabilisce che “1. La perequazione urbanistica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi di interesse generale definiti dagli strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica mediante l’equa distribuzione delle facoltà edificatorie e degli oneri tra le diverse proprietà immobiliari ricomprese in ambiti, anche discontinui purché all’interno della stessa UTOE, oggetto di trasformazione degli assetti insediativi ed infrastrutturali del territorio, diretta al superamento della diversità di condizione giuridico-economica che si determina tra le proprietà immobiliari per effetto delle previsioni della pianificazione urbanistica. Gli ambiti interessati dalla perequazione urbanistica possono essere anche relativi ad UTOE diverse, a condizione che le previsioni oggetto di perequazione siano contestuali e risultino reciprocamente vincolate. 2. L’equa distribuzione delle facoltà edificatorie e degli oneri è effettuata in considerazione delle limitazioni all’edificabilità derivanti dagli strumenti di pianificazione territoriale o dagli strumenti di pianificazione urbanistica o ai fini dell’attuazione degli interventi di rigenerazione urbana di cui al capo III del presente titolo e tiene altresì conto delle condizioni fi siche del territorio nonché dei vincoli derivanti dalle leggi”.

  La perequazione urbanistica permette di distribuire equamente facoltà edificatorie e oneri tra proprietà inserite in ambiti di trasformazione, considerando limitazioni pianificatorie, condizioni fisiche e vincoli. Il TAR ha ricondotto a tale funzione l’obbligo di acquisire e destinare a verde la particella 945 per rendere possibile l’intervento edificatorio di Alfa Uno.

Massime di principio

• La convenzione di lottizzazione non può condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica: il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati si applica anche ai piani di lottizzazione. Decorso tale termine, viene meno l’aspettativa qualificata alla conservazione delle originarie previsioni edificatorie, pur restando efficaci le obbligazioni convenzionali non attinenti alla disciplina urbanistica, in particolare quelle relative alla cessione delle aree per opere di urbanizzazione.
• L’annullamento di una precedente disciplina urbanistica per difetto di motivazione, quando non imponga uno specifico contenuto alla pianificazione rinnovata, lascia all’amministrazione un ampio potere di pianificazione; l’interessato deve impugnare i nuovi atti che ritenga lesivi, senza poter pretendere il recepimento di una determinata soluzione edificatoria.
• La pianificazione attuativa può essere richiesta anche per lotti interclusi o situati in aree già parzialmente urbanizzate, quando occorra raccordare le nuove edificazioni al tessuto esistente, organizzare la maglia urbana o valutare opere, urbanizzazioni, servizi e carico urbanistico. La scelta tra piano attuativo e progetto unitario convenzionato rientra nella discrezionalità comunale in rapporto alla complessità e rilevanza dell’intervento.
• Le scelte di pianificazione generale non richiedono, di regola, una motivazione analitica per ciascuna proprietà o osservazione; sono sufficienti la coerenza con gli strumenti sovraordinati e gli elementi del procedimento. Le osservazioni dei privati sono apporti collaborativi e il loro esame non genera, di per sé, un obbligo di motivazione puntuale; la motivazione rafforzata può rilevare in presenza di un affidamento qualificato non venuto meno.
• Il sindacato sulle scelte urbanistiche discrezionali è limitato ai casi di palese erroneità o manifesta irragionevolezza. Per dimostrare la sproporzione tra edificabilità riconosciuta e aree da cedere non basta confrontare le superfici: occorre considerare i diritti edificatori attribuiti e le specifiche caratteristiche urbanistiche, paesaggistiche e ambientali dei comparti; confronti con comparti differenti non dimostrano, da soli, disparità illegittima.
• La perequazione urbanistica può collegare l’attribuzione di diritti edificatori su un’area all’assunzione di oneri relativi a un’altra proprietà, anche quando quest’ultima sia inedificabile, se la previsione distribuisce facoltà edificatorie e oneri in funzione degli obiettivi generali di piano. L’asservimento può conferire all’area inedificabile rilievo economico e commerciale e concorrere alla realizzazione di dotazioni pubbliche.

Come è indicizzato