Corte di giustizia, Sentenza C-121/23

Ricevibilità del ricorso contro la lettera della Commissione sul bilanciamento elettrico

La causa riguarda un’impugnazione proposta da Swissgrid AG avverso l’ordinanza con cui il Tribunale aveva respinto per irricevibilità il suo ricorso di annullamento contro una lettera della Commissione concernente la partecipazione della Confederazione svizzera, e in particolare di Swissgrid, alle piattaforme europee per lo scambio di prodotti standard per l’energia di bilanciamento, tra cui la piattaforma TERRE.

Fatti e procedimento

Swissgrid è l’unico TSO dell’energia elettrica in Svizzera e partecipa all’ENTSO-E. Diversi TSO, compresa Swissgrid, avevano sviluppato la piattaforma TERRE. Nel 2017 i TSO dell’Unione e nel 2018 l’Agenzia avevano espresso parere favorevole alla partecipazione della Confederazione svizzera alle piattaforme europee di bilanciamento, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, del regolamento (UE) 2017/2195.

Con lettera del 17 dicembre 2020, firmata da una direttrice della DG Energia, la Commissione ha affermato che la partecipazione di Swissgrid alla piattaforma TERRE non era conforme al diritto dell’Unione, ha rilevato che non vi erano le condizioni per autorizzare la partecipazione della Svizzera e ha chiesto ai TSO dell’Unione di ripristinare la conformità e di escludere Swissgrid dalla piattaforma entro il 1° marzo 2021. Swissgrid ha allora proposto ricorso ex articolo 263 TFUE; la Commissione ha eccepito l’irricevibilità, sostenendo che la lettera non era un atto impugnabile e che Swissgrid non era direttamente interessata. Il Tribunale ha accolto l’eccezione e ha respinto il ricorso.

Normativa rilevante

La pronuncia si fonda soprattutto sull’articolo 263 TFUE, relativo al ricorso di annullamento, e sull’articolo 1 del regolamento (UE) 2017/2195, in particolare i paragrafi 6 e 7.

L’articolo 1, paragrafo 6, prevede che le piattaforme europee di bilanciamento possano essere aperte ai TSO operanti in Svizzera se sono soddisfatte alcune condizioni, tra cui l’attuazione da parte della legislazione svizzera delle principali disposizioni UE sul mercato elettrico e l’esistenza di un accordo intergovernativo di cooperazione, oppure se l’esclusione della Svizzera rischia di provocare flussi fisici non programmati di energia elettrica in grado di compromettere la sicurezza del sistema regionale. Il paragrafo 7 attribuisce alla Commissione la decisione sulla partecipazione della Svizzera, sulla base del parere dell’Agenzia e di tutti i TSO.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha esaminato se il Tribunale avesse applicato correttamente il criterio per qualificare la lettera come atto impugnabile. In particolare, la ricorrente sosteneva che, non essendo destinataria della lettera, non fosse necessario dimostrare che l’atto producesse effetti giuridici vincolanti nei suoi confronti, essendo sufficiente che tali effetti fossero diretti ai destinatari e che essa fosse legittimata ad agire. La Commissione replicava che la lettera non aveva effetti vincolanti e che, in ogni caso, Swissgrid non era direttamente interessata.

Ragionamento della Corte sull’atto impugnabile

La Corte ricorda che sono impugnabili tutte le misure delle istituzioni dell’Unione, a prescindere dalla loro forma, che intendano produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di una persona fisica o giuridica. Per stabilire se un atto sia impugnabile occorre guardare alla sostanza, al contenuto e al contesto, non alla forma esteriore o alla denominazione dell’atto.

La Corte rileva che il Tribunale ha esaminato la lettera come se dovesse produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti della ricorrente, criterio corretto per gli atti di cui il ricorrente è destinatario, ma non per quelli rivolti ad altri soggetti. Nel caso di un atto non indirizzato al ricorrente, è sufficiente verificare che l’atto sia inteso a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti dei destinatari. La verifica della diretta e individuale incidenza appartiene invece alla fase della legittimazione ad agire.

La Corte osserva inoltre che il Tribunale non ha dato adeguato rilievo alla sostanza della lettera, nella quale la Commissione ha dichiarato illegittima la partecipazione di Swissgrid alla TERRE e ha chiesto la sua esclusione entro un termine preciso. Né rileva il fatto che l’atto sia una semplice lettera firmata da una direttrice di direzione generale, poiché la forma non esclude la natura vincolante dell’atto se il suo contenuto e il contesto rivelano l’intenzione di produrre effetti giuridici.

Errore di diritto del Tribunale

La Corte afferma che il Tribunale ha commesso un doppio errore di diritto: da un lato, ha applicato il criterio sbagliato per l’impugnabilità; dall’altro, ha aggiunto indebitamente un criterio basato sull’esistenza di un diritto soggettivo della ricorrente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, del regolamento 2017/2195. Tale requisito non appartiene alla nozione di atto impugnabile.

Rinvio della causa e dispositivo

Poiché il Tribunale non ha esaminato correttamente le altre condizioni di ricevibilità, in particolare la legittimazione diretta e individuale di Swissgrid, la Corte non ha potuto decidere definitivamente la controversia. Ha quindi annullato l’ordinanza impugnata e rinviato la causa al Tribunale affinché si pronunci su tali profili e, se del caso, sul merito del ricorso.

Principio affermato

Ai fini dell’articolo 263 TFUE, un atto adottato da un’istituzione dell’Unione è impugnabile se, per la sua sostanza, è inteso a produrre effetti giuridici vincolanti; quando il ricorso è proposto da un soggetto non destinatario dell’atto, non è necessario, in questa fase, dimostrare che l’atto produca effetti vincolanti nei suoi confronti né che gli conferisca un diritto soggettivo alla decisione richiesta. La questione della diretta e individuale incidenza resta distinta e va esaminata separatamente.