Sentenza n. 3503/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

AGER ha dedotto, in primo luogo, la violazione della disciplina regolatoria contenuta nelle deliberazioni ARERA n. 363/2021/R/RIF e n. 389/2023/R/RIF, sostenendo che essa non consentirebbe all'Autorità di concludere il procedimento con una non approvazione dei PEF, né di disciplinare gli effetti della mancata approvazione mediante l'esclusione degli incrementi tariffari e la proroga delle tariffe precedenti. In secondo luogo, ha dedotto la violazione del contraddittorio, della leale cooperazione e del legittimo affidamento, poiché la deliberazione ARERA n. 409/2025/R/RIF avrebbe inizialmente escluso incoerenze nei valori determinati dall'ente territoriale, mentre la deliberazione finale avrebbe successivamente formulato rilievi nuovi e radicalmente diversi. In terzo luogo, ha contestato nel merito le valutazioni tecnico-regolatorie di ARERA, sostenendo: che il parametro rho sarebbe stato correttamente utilizzato per adeguare il corrispettivo contrattuale partendo dal canone 2022; che i costi di trattamento e smaltimento avrebbero potuto essere riconosciuti sulla base dei piani di pagamento pluriennali, anziché dei dati contabili dell'anno a-2; che l'omessa detrazione delle poste rettificative non avrebbe inciso sul corrispettivo o sulla tariffa, anche in ragione dei tagli lineari applicati; che le detrazioni relative alle componenti CSL e CGG sarebbero state legittime, pur senza indicazione analitica delle singole voci; che non sarebbe stata necessaria l'attivazione del meccanismo di revisione infra-periodo; e che sarebbero irrilevanti il mancato invio del contratto di servizio adeguato allo schema tipo e alcune relazioni di accompagnamento. ARERA e il Comune di Fasano hanno eccepito l'inammissibilità per mancata notificazione agli utenti finali, ritenuti controinteressati, nonché l'improcedibilità per acquiescenza, in ragione dell'avvio da parte di AGER di un successivo procedimento di riesercizio del potere.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di rito. I gestori del servizio, notificatari del ricorso, sono stati ritenuti controinteressati sostanziali, poiché avevano interesse a conservare gli accertamenti di irregolarità compiuti da ARERA nella validazione dei PEF, nella parte in cui tali accertamenti determinavano il mancato riconoscimento di costi a tariffa. Non era invece necessaria la notifica agli utenti finali. È stata respinta anche l'eccezione di acquiescenza: la determina AGER n. 48/2026 aveva natura endoprocedimentale e interlocutoria ed era stata adottata dopo la proposizione del ricorso, sicché non manifestava una volontà incompatibile con l'impugnazione. Nel merito, il primo motivo è stato ritenuto infondato. Dalla disciplina regolatoria risulta che ARERA verifica la coerenza regolatoria della validazione e approva l'aggiornamento in caso di esito positivo; in caso di esito negativo, la non approvazione costituisce il contenuto simmetrico e fisiologico del medesimo potere di controllo. La mancata approvazione consente all'ente territoriale di riesercitare il proprio potere e non lascia privi di tutela utenti e gestori, poiché continuano ad applicarsi i prezzi massimi precedentemente determinati fino alla nuova approvazione. È stata ritenuta legittima anche l'esclusione degli incrementi tariffari, quale conseguenza strumentale del potere di approvazione delle tariffe attribuito ad ARERA dall'art. 1, comma 527, lett. h), della legge n. 205/2017, con applicazione delle tariffe dell'anno precedente secondo una logica analoga all'art. 1, comma 169, della legge n. 296/2006. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione n. 409/2025 aveva natura interlocutoria e non poteva fondare un affidamento qualificato sulla definitiva approvazione dei PEF; inoltre, essa stessa preannunciava l'esclusione degli incrementi in caso di incoerenze. Il contraddittorio risultava garantito dalle richieste istruttorie e dalle possibilità offerte ad AGER di fornire chiarimenti e documentazione. Il terzo motivo è stato respinto. Il TAR, richiamando i limiti del sindacato giurisdizionale sui poteri regolatori, ha ritenuto che AGER avesse applicato erroneamente il parametro rho per adeguare il corrispettivo contrattuale, anziché utilizzarlo esclusivamente per determinare il limite alla crescita delle entrate tariffarie. AGER aveva inoltre inserito come previsionali costi CTS che, secondo il MTR-2, dovevano essere determinati sulla base delle fonti contabili obbligatorie dell'anno a-2; aveva omesso la detrazione delle poste rettificative dal capitale investito netto, senza possibilità di giustificare tale omissione sulla base della loro esiguità o dei tagli lineari; e aveva operato detrazioni sulle componenti CSL e CGG senza specificare le voci interessate e le ragioni della riduzione, in violazione della disciplina regolatoria. Le ulteriori contestazioni sul contratto di servizio, sulle relazioni di accompagnamento e sul meccanismo di revisione infra-periodo non avevano autonoma rilevanza decisiva. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge

  Il controinteressato deve essere individuato secondo un criterio formale, relativo alla sua individuazione o facile individuabilità nell'atto, e un criterio sostanziale, relativo all'interesse concreto e contrario a quello del ricorrente.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la motivazione mediante rinvio a precedenti conformi, utilizzata dal TAR con riferimento alla disciplina dell'aggiornamento biennale del MTR-2.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Richiamato quale base per il rinvio alle motivazioni di precedenti sentenze della Sezione.

• art. 1, comma 527, legge n. 205/2017

  approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale e dai gestori degli impianti di trattamento

  Attribuisce ad ARERA il potere di approvare le tariffe del servizio rifiuti e fonda anche i poteri strumentali necessari a disciplinare gli effetti della mancata approvazione.

• art. 2, comma 20, lett. c), legge n. 481/1995

  Richiamato nella deliberazione ARERA impugnata quale possibile base per successive iniziative dell'Autorità.

• art. 1, comma 169, legge n. 296/2006

  Richiamato per analogia quale meccanismo di proroga delle tariffe dell'anno precedente in caso di mancata approvazione delle nuove tariffe.

• artt. 7 e 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Disciplinano l'aggiornamento biennale del PEF, la validazione da parte dell'organismo competente, il controllo di coerenza regolatoria di ARERA e l'applicazione dei prezzi massimi fino all'approvazione.

• art. 7.7 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Prevede l'approvazione con modificazioni, ma non esclude che, in caso di esito negativo del controllo regolatorio e di criticità non emendabili direttamente, ARERA possa non approvare la validazione.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Fino all’approvazione da parte dell’Autorità di cui al comma precedente, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti

  La regola si applica anche alla mancata approvazione dell'aggiornamento biennale, evitando soluzioni di continuità tariffaria e consentendo il riesercizio del potere dell'ente territoriale.

• art. 8.4 deliberazione ARERA n. 389/2023/R/RIF

  L’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie

  Il potere di approvazione presuppone un esito positivo del controllo; l'esito negativo conduce simmetricamente alla non approvazione.

• art. 28 MTR-2

  La validazione concerne almeno la verifica: a) della coerenza, della completezza e della congruità degli elementi di costo riportati nel PEF rispetto ai dati contabili dei gestori; b) del rispetto della metodologia prevista dal presente provvedimento per la determinazione dei costi riconosciuti

  L'ente competente deve verificare la coerenza dei costi con i dati contabili e il rispetto della metodologia tariffaria, senza sostituire tali verifiche con valutazioni autonome sul corrispettivo contrattuale.

• art. 4.1 MTR-2

  Il parametro rho determina il limite alla crescita delle tariffe e non può essere utilizzato per determinare il limite del corrispettivo contrattuale o l'equilibrio economico-finanziario della gestione.

• art. 4.6 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Le detrazioni dei costi devono indicare specificamente le voci interessate e le ragioni della riduzione; non è sufficiente una detrazione lineare e generalizzata priva di adeguata motivazione.

• art. 4.7 MTR-2

  Disciplina il meccanismo di revisione infra-periodo, la cui mancata richiesta da parte dei gestori è stata ritenuta priva di autonoma decisività nel giudizio.

• art. 7 MTR-2

  i costi ammessi a riconoscimento tariffario sono calcolati secondo criteri di efficienza

  I costi ammessi devono essere riallineati ai dati risultanti dalle fonti contabili obbligatorie dell'anno a-2; non possono essere sostituiti da costi previsionali quando la disciplina impone l'utilizzo dei dati consuntivi.

• art. 7, comma 2-bis, MTR-2

  Per il 2024 i costi efficienti sono determinati sulla base dei dati effettivi del 2022 e per il 2025 sulla base dei dati di bilancio o preconsuntivo del 2023, o dell'ultimo bilancio disponibile.

• art. 14 MTR-2

  La remunerazione del capitale investito netto è calcolata applicando il WACC al capitale investito netto, che deve essere determinato al netto delle poste rettificative.

• art. 14.4 MTR-2

  Impone la detrazione delle poste rettificative dal capitale investito netto, senza che l'ente d'ambito possa valutarne discrezionalmente l'irrilevanza quantitativa.

Massime di principio

• Nell'ambito del metodo tariffario rifiuti, il potere di ARERA di verificare la coerenza regolatoria della validazione dei PEF comprende, in caso di esito negativo del controllo, il potere simmetrico di non approvare la predisposizione tariffaria, consentendo all'ente territorialmente competente di riesercitare il proprio potere.
• La mancata approvazione dei PEF non determina un vuoto tariffario: fino alla nuova approvazione continuano ad applicarsi i prezzi massimi determinati dall'organismo competente, secondo una regola funzionale a evitare soluzioni di continuità nell'erogazione del servizio.
• Il potere di ARERA di approvare le tariffe del servizio rifiuti comprende i poteri strumentali necessari a disciplinare gli effetti della mancata approvazione, inclusa l'esclusione degli incrementi tariffari e l'applicazione delle tariffe dell'anno precedente, purché tali misure siano logicamente collegate al controllo regolatorio attribuito dalla legge.
• Il parametro rho del MTR-2 serve a determinare il limite alla crescita delle entrate tariffarie e non può essere utilizzato dall'ente territorialmente competente per adeguare direttamente il corrispettivo contrattuale del gestore o per predeterminare l'equilibrio economico-finanziario della gestione.
• Nella validazione dei PEF, i costi riconoscibili devono essere determinati secondo la metodologia regolatoria e, ove previsto, sulla base delle fonti contabili obbligatorie dell'anno a-2; l'ente competente non può sostituire i dati consuntivi con costi previsionali o con piani di pagamento non conformi al metodo tariffario.
• Le detrazioni dei costi e il calcolo del capitale investito netto devono rispettare puntualmente la disciplina regolatoria: le poste rettificative devono essere sempre sottratte dal capitale investito netto e le riduzioni dei costi devono indicare specificamente le voci interessate e le ragioni della detrazione.

Come è indicizzato