Sentenza n. 9041/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero della Salute ha subordinato il riconoscimento della qualifica professionale di medico, conseguita in Brasile, al superamento di una prova attitudinale nelle materie di clinica chirurgica, clinica pediatrica, clinica ostetrica e ginecologica e medicina legale. Con il primo motivo ha dedotto violazione degli artt. 16, 17, 22, 23 e 25 del d.lgs. 206/2007, del d.P.R. 394/1999 e dell'art. 3 l. 241/1990, nonché difetto assoluto di motivazione, carenza di istruttoria, illogicità, incongruità, mancato esame della documentazione e violazione del principio di proporzionalità, sostenendo che il provvedimento avrebbe recepito acriticamente il parere della conferenza di servizi senza valutare concretamente il percorso formativo individuale. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione delle medesime disposizioni, dell'art. 2 e dell'art. 10-bis l. 241/1990, oltre a carenza di istruttoria e violazione della proporzionalità, lamentando la mancata adozione di un riconoscimento interinale o con riserva che gli consentisse di iscriversi a un corso di specializzazione nelle more del superamento delle misure compensative. Con il terzo motivo ha denunciato la violazione dell'art. 2 e dell'art. 2-bis l. 241/1990 e l'illegittimità del ritardo nella conclusione del procedimento, chiedendo subordinatamente il risarcimento del danno e l'indennizzo da mero ritardo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondate le censure senza esaminare in dettaglio le eccezioni preliminari del Ministero. Ha ritenuto legittima la motivazione per relationem, poiché il provvedimento richiamava il parere della conferenza di servizi e consentiva di comprendere le ragioni della decisione. Il parere aveva confrontato il percorso formativo brasiliano con quello italiano, rilevando un divario nelle ore complessive di didattica, pari a 7.860 ore valutabili rispetto alle 9.000 ore/360 CFU previste dall'ordinamento italiano, nonché differenze nella struttura del piano di studi. La scelta delle misure compensative è stata ritenuta frutto di una valutazione individualizzata, anche perché la conferenza aveva escluso la materia di clinica medica in considerazione dell'esperienza lavorativa, seppur limitata, documentata dal ricorrente. Il giudice ha inoltre riconosciuto all'amministrazione un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa nel riconoscimento di titoli professionali extra UE, in relazione alla natura, composizione e durata della formazione, considerata la rilevanza sociale dell'attività medica. Il secondo motivo è stato respinto perché il provvedimento non costituiva un diniego, ma un accoglimento condizionato al superamento di misure compensative; pertanto non era applicabile l'art. 10-bis l. 241/1990. È stata inoltre esclusa l'esistenza di un istituto che consentisse il riconoscimento con riserva del titolo esclusivamente ai fini dell'iscrizione a un corso di specializzazione, essendo necessaria la piena equipollenza del titolo. Sono state respinte anche le domande risarcitoria e indennitaria. Il danno da ritardo richiede, oltre al danno ingiusto e al nesso causale, la prova del dolo o della colpa dell'amministrazione, non desumibile dal solo superamento del termine procedimentale; nel caso concreto mancavano la prova dell'elemento soggettivo e la prova adeguata dei danni. L'indennizzo da mero ritardo è stato escluso perché il ricorrente non aveva previamente attivato, entro il termine previsto, l'autorità titolare del potere sostitutivo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 16, 17, 22, 23 e 25 d.lgs. 206/2007

  Le disposizioni disciplinano il procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali; per i titoli conseguiti in Paesi extra UE consentono una verifica sostanziale della comparabilità della formazione e l'imposizione di misure compensative.

• art. 2 d.lgs. 206/2007

  L'applicazione dei requisiti minimi del decreto ai titoli extra UE non impedisce all'autorità nazionale di svolgere una valutazione tecnico-discrezionale più approfondita sulla compatibilità sostanziale del titolo estero con quello italiano.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento richiama in modo sufficiente l'atto presupposto e consente al destinatario di comprendere le ragioni della decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto riguarda i procedimenti destinati a concludersi con un diniego e non è applicabile a un provvedimento di riconoscimento condizionato al superamento di misure compensative.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone la conclusione del procedimento entro il termine previsto, ma la sua violazione non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno.

• art. 2-bis, commi 1 e 1-bis, l. 241/1990

  Il risarcimento da ritardo richiede dolo o colpa, danno ingiusto e nesso causale; l'indennizzo da mero ritardo prescinde da tali elementi ma è subordinato agli adempimenti previsti dalla legge.

• art. 2, comma 9-bis, l. 241/1990

  Ai fini dell'indennizzo da mero ritardo, l'interessato deve rivolgersi all'autorità titolare del potere sostitutivo entro il termine previsto dopo la scadenza del termine procedimentale.

• art. 28 d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  Ha introdotto nell'art. 2-bis l. 241/1990 l'indennizzo da mero ritardo, quantificato in 30 euro per giorno entro il limite complessivo di 2.000 euro.

• art. 2043 c.c.

  Il danno da ritardo amministrativo rientra nello schema della responsabilità aquiliana e richiede condotta dolosa o colposa, danno ingiusto e nesso causale.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un Paese extra UE, l'amministrazione può svolgere una valutazione tecnico-discrezionale ampia e sostanziale sulla comparabilità della formazione estera con quella richiesta dall'ordinamento nazionale, considerando natura, composizione, durata del titolo e contenuti del percorso formativo.
• È legittima la motivazione per relationem quando il provvedimento finale richiama un parere endoprocedimentale sufficientemente specifico, dal quale risultino il confronto tra il percorso formativo estero e quello nazionale, le lacune rilevate e le ragioni della misura compensativa imposta.
• La valutazione amministrativa sulle misure compensative può essere individualizzata sulla base della documentazione prodotta dall'interessato, anche escludendo alcune materie in ragione dell'esperienza professionale maturata, purché la scelta risulti dal percorso istruttorio e motivazionale.
• Il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990 non si applica quando il provvedimento non nega il riconoscimento della qualifica, ma lo accorda subordinandolo al superamento di misure compensative.
• Non sussiste un diritto al riconoscimento provvisorio o con riserva di un titolo professionale estero esclusivamente per consentire l'iscrizione a un corso di specializzazione quando la piena equipollenza del titolo dipende ancora dal superamento delle misure compensative.
• La sola violazione del termine di conclusione del procedimento non fonda né il risarcimento del danno da ritardo, in assenza della prova di dolo o colpa, danno e nesso causale, né l'indennizzo da mero ritardo se l'interessato non ha previamente attivato l'autorità titolare del potere sostitutivo entro il termine previsto.

Come è indicizzato