Circolare numero 270 del 25-11-1992

Impedimento all'esercizio dell'attivita' di vigilanza e corretta applicazione dell'art. 3, comma 3, D.L. 463/1983

La circolare ministeriale n. 102/92 del 3 settembre 1992 chiarisce l'ambito applicativo dell'illecito amministrativo previsto dall'art. 3, comma 3, del D.L. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella L. 11 novembre 1983, n. 638, alla luce della sentenza della Corte di Cassazione n. 11402 del 26 ottobre 1991. L'obiettivo è uniformare il comportamento degli ispettori e precisare quando la condotta del datore di lavoro possa essere qualificata come impedimento all'esercizio della vigilanza.

Quadro giurisprudenziale e interpretazione della norma

La Corte di Cassazione ha precisato che la semplice mancanza, mancata tenuta o mancata conservazione dei libri di matricola e paga presso la sede dell'impresa non integra, di per sé, l'illecito di impedimento all'attività di vigilanza. Tale condotta può semmai costituire violazione dell'art. 21 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, che impone lo specifico obbligo di tenuta dei libri, ma non è sufficiente a dimostrare la volontà di ostacolare l'azione ispettiva.

La circolare richiama anche la precedente circolare n. 271 del 23 maggio 1986, nella quale era già stato chiarito che la semplice mancata esibizione dei libri, se dovuta a motivi contingenti e non sintomatica di un intento impeditivo, non può essere considerata illecito ai sensi della norma richiamata.

Presupposti dell'illecito di impedimento

Secondo l'impostazione recepita dalla circolare, l'impedimento all'esercizio dei poteri di vigilanza ricorre quando i funzionari ispettivi, avendo intrapreso o manifestando la volontà di intraprendere visite ispettive o acquisizioni di dichiarazioni, si trovino di fronte a comportamenti commissivi od omissivi che ostacolino quelle attività.

In concreto, la circolare indica che la fattispecie può configurarsi in presenza di:

• diniego di accesso nei locali di lavoro;
• rifiuto o intralcio alla raccolta delle dichiarazioni;
• mancata esibizione di altra documentazione ritenuta utile allo svolgimento delle indagini;
• altri comportamenti complessivamente idonei a impedire l'esercizio del potere di vigilanza.

Ne consegue che l'inesistenza dei libri paga e matricola o la loro mancata esibizione assumono rilievo solo se concorrono con ulteriori condotte ostative, e non isolatamente.

Rapporti con la raccolta delle dichiarazioni e con le altre circolari richiamate

La circolare richiama espressamente quanto già precisato con la circolare n. 21 del 28 gennaio 1991, ai punti 2.2.3, 2.2.4 e 2.2.5, in merito al comportamento del datore di lavoro o di un suo incaricato nella fase di raccolta delle dichiarazioni dei lavoratori. Viene inoltre ricordata la circolare n. 168 del 7 luglio 1992, punto 3, che aveva indicato i comportamenti e le formalità da osservare nelle varie fasi delle indagini ispettive.

Il rinvio a tali fonti serve a ribadire che la valutazione dell'illecito deve tenere conto dell'intero contesto operativo dell'ispezione, e non del solo mancato reperimento della documentazione obbligatoria.

Indicazioni operative per gli ispettori

Ai fini operativi, la circolare stabilisce che il processo verbale ai sensi dell'art. 3, comma 3, deve essere redatto solo quando i comportamenti riscontrati integrino effettivamente un impedimento all'attività di vigilanza. Non è quindi corretto ricorrere a tale verbale per la sola violazione delle norme specifiche sulla tenuta o esibizione dei libri, se manca un ulteriore comportamento ostativo.

Il verbale deve contenere una breve ma precisa descrizione dei comportamenti impeditivi tenuti dalla ditta e, ove possibile, deve essere accompagnato dalla documentazione idonea a confermare i fatti riferiti. La circolare raccomanda inoltre di evitare la duplicazione della contestazione con verbali redatti ai sensi delle singole norme specifiche per i singoli comportamenti, quando si procede invece per l'illecito complessivo di impedimento alla vigilanza.

Finalità pratica del chiarimento

Il documento mira a uniformare le tecniche ispettive e a delimitare correttamente l'ambito di applicazione della sanzione per impedimento all'esercizio della vigilanza. In sostanza, la circolare ribadisce che la mera irregolarità documentale non basta: occorre un comportamento complessivo, concreto e ostativo, idoneo a impedire o intralciare l'azione degli organi di controllo.