Circolare numero 53 del 7-3-2007

Fondo di garanzia INPS per TFR e crediti di lavoro

La circolare fornisce un quadro organico della disciplina del Fondo di garanzia gestito dall’INPS, istituito per assicurare ai lavoratori subordinati il pagamento del trattamento di fine rapporto e, nei casi previsti, dei crediti retributivi relativi agli ultimi tre mesi del rapporto di lavoro quando il datore di lavoro sia insolvente. Il testo aggiorna l’interpretazione delle norme alla luce della riforma fallimentare, della giurisprudenza nazionale ed europea e della disciplina delle procedure transnazionali nell’Unione Europea.

Quadro normativo e finalità della tutela

Il meccanismo di tutela nasce dalla direttiva 987/80 della CEE, che impone agli Stati membri di garantire una protezione minima ai lavoratori in caso di insolvenza del datore di lavoro mediante organismi di garanzia subentranti al datore stesso. In Italia la disciplina è stata attuata con la legge 29 maggio 1982, n. 297, che ha istituito il Fondo di garanzia per il TFR, e con il d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 80, che ha esteso la garanzia anche alle ultime retribuzioni. Successivamente la materia è stata integrata dal d.lgs. 19 agosto 2005, n. 186, in attuazione della direttiva 2002/74/CE, con riferimento alle situazioni transnazionali.

Il Fondo di garanzia: gestione e finanziamento

Ai sensi dell’art. 24 della legge n. 88/1989, il Fondo afferisce alla Gestione prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti ed è dotato di contabilità separata. Il finanziamento deriva esclusivamente da un contributo a carico dei datori di lavoro, pari allo 0,20% della retribuzione imponibile, elevato allo 0,40% per i dirigenti di aziende industriali. L’aliquota può essere modificata con decreto ministeriale per garantire il pareggio della gestione.

La circolare ricorda inoltre che i datori di lavoro devono indicare i dati relativi all’accantonamento del TFR nelle denunce annuali dei dipendenti; a seguito della mensilizzazione degli adempimenti, tali dati sono oggi contenuti nella denuncia del mese di febbraio dell’anno successivo.

Soggetti tutelati ed esclusioni

Possono richiedere l’intervento del Fondo tutti i lavoratori dipendenti da datori di lavoro obbligati al versamento del contributo, compresi gli apprendisti e i dirigenti di aziende industriali. La tutela è estesa ai soci delle cooperative di lavoro ai sensi dell’art. 24, comma 1, della legge n. 196/1997: i contributi versati al Fondo prima dell’entrata in vigore della legge conservano efficacia, sicché può essere erogato anche il TFR maturato in periodi anteriori, se i relativi contributi risultano versati. Se invece la cooperativa non ha effettuato versamenti, ai soci lavoratori spetta solo la quota maturata dopo il 1° luglio 1997.

In caso di decesso del lavoratore, la domanda può essere presentata dagli aventi diritto individuati secondo l’art. 2122 c.c., con preferenza per coniuge, figli e, se a carico del lavoratore, parenti entro il terzo grado e affini entro il secondo. Le richieste presentate da soggetti diversi, come cessionari del credito di TFR non rientranti nella disciplina richiamata, devono essere respinte.

Sono esclusi i giornalisti, per i quali la prestazione è assicurata dall’INPGI. Se nel corso dello stesso rapporto il lavoratore è stato iscritto prima al Fondo INPS e poi all’INPGI, l’ente tenuto a garantire l’intera prestazione è quello competente al momento della cessazione del rapporto.

Il trattamento di fine rapporto

Il TFR, disciplinato dall’art. 2120 c.c., è la somma che il datore di lavoro deve corrispondere in ogni caso di cessazione del rapporto di lavoro. Esso si calcola sommando, per ciascun anno, una quota pari alla retribuzione annuale divisa per 13,5, oltre alla rivalutazione dell’importo accantonato nell’anno precedente.

Il diritto al TFR matura solo al momento della cessazione del rapporto, mentre le quote annuali hanno natura di accantonamenti contabili. La dichiarazione di fallimento o l’apertura di una procedura di liquidazione coatta amministrativa o di amministrazione straordinaria non comportano di per sé la risoluzione del rapporto; occorre un atto di licenziamento del responsabile della procedura o le dimissioni del lavoratore. Una volta cessato il rapporto, il TFR diviene esigibile nella sua interezza.

La circolare precisa che non va distinta, ai fini della garanzia, la quota maturata prima dell’apertura della procedura da quella maturata successivamente, durante la continuazione dell’esercizio dell’impresa, purché quest’ultima sia ammessa al passivo in prededuzione.

Il diritto al TFR si prescrive in cinque anni dalla cessazione del rapporto di lavoro; se il diritto è accertato con sentenza passata in giudicato, il termine è di dieci anni.

Presupposti per l’intervento del Fondo sul TFR

La circolare distingue due situazioni: datore di lavoro soggetto alle procedure concorsuali e datore di lavoro non soggetto a tali procedure.

Datore di lavoro soggetto a procedure concorsuali

In questo caso occorrono:

• la cessazione del rapporto di lavoro subordinato;
• l’apertura di una procedura concorsuale;
• l’esistenza di un credito per TFR rimasto insoluto.

La garanzia opera indipendentemente dalla causa della cessazione: dimissioni, licenziamento o scadenza del termine del contratto a tempo determinato.

Particolare attenzione è dedicata ai trasferimenti d’azienda, compresi affitto e usufrutto: in base all’art. 2112 c.c. il rapporto prosegue con il cessionario, che diventa l’unico obbligato al pagamento del TFR, anche per la parte maturata presso il cedente. Se il datore insolvente è il cedente, il Fondo non interviene perché il TFR resta a carico del cessionario; se invece fallisce il cessionario, il Fondo deve corrispondere l’intero TFR maturato.

Per le vendite di aziende in fallimento, amministrazione straordinaria, concordato preventivo con cessione dei beni o liquidazione coatta amministrativa, l’art. 47, comma 5, della legge n. 428/1990 esclude l’applicazione dell’art. 2112 c.c. ai lavoratori che proseguono con l’acquirente; in tal caso il Fondo paga il TFR maturato sino alla data del trasferimento, salvo diverso accordo sindacale più favorevole che preveda l’accollo da parte dell’acquirente.

La circolare chiarisce anche il regime del trattamento straordinario di integrazione salariale: il lavoratore deve avere una continuazione reale del rapporto e non fittizia; l’intervento del Fondo per la quota di TFR maturata prima del trattamento è richiedibile al termine della fruizione, purché intervenga una causa di cessazione del rapporto.

Per il concordato preventivo, il Fondo corrisponde solo il TFR maturato prima del decreto di apertura della procedura e a condizione che il rapporto sia cessato al momento della richiesta.

L’apertura della procedura concorsuale può consistere in fallimento, concordato preventivo, liquidazione coatta amministrativa o amministrazione straordinaria. La circolare precisa che il concetto di “stato di crisi” introdotto dalla riforma del concordato non esclude la garanzia del Fondo, perché comprende anche lo stato di insolvenza.

Non danno luogo all’apertura della procedura concorsuale e quindi impediscono il ricorso alla garanzia, tra gli altri, i casi in cui:

• sia decorso oltre un anno dalla cancellazione dell’imprenditore dal registro delle imprese;
• il complessivo ammontare dei debiti scaduti e non pagati sia inferiore a 25.000 euro.

La circolare segnala che la questione dell’esclusione del Fondo nei casi di mancata dichiarazione di fallimento per esiguità dei debiti è ancora al vaglio della Corte costituzionale; nelle more, le relative domande non possono essere accolte.

Sono disciplinate anche le procedure transnazionali: il Fondo interviene se il datore è sottoposto a procedura concorsuale in un altro Stato membro, purché:

• l’attività sia svolta nel territorio di almeno due Stati membri;
• l’impresa sia costituita secondo il diritto dello Stato membro in cui è aperta la procedura;
• il lavoratore abbia svolto abitualmente la propria attività in Italia e sia quindi prevista la contribuzione al Fondo. Il Fondo interviene solo per procedure aperte dopo il 6 ottobre 2005.

Accertamento del credito nel fallimento e nelle procedure affini

Nei casi di fallimento, amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa, il credito deve risultare ammesso allo stato passivo. La mancata ammissione, anche se non imputabile al lavoratore, preclude l’intervento del Fondo. La circolare richiama le ipotesi in cui l’accertamento non avviene, ad esempio per insufficiente realizzo o per chiusura della procedura prima dell’ammissione tardiva.

L’ammissione al passivo determina la misura dell’obbligazione del Fondo.

Datore di lavoro non soggetto a procedure concorsuali

Se il datore non è assoggettabile a fallimento o ad altre procedure concorsuali, i requisiti sono:

• cessazione del rapporto di lavoro subordinato;
• non assoggettabilità del datore alle procedure concorsuali per mancanza dei requisiti soggettivi;
• insufficienza delle garanzie patrimoniali dopo l’esperimento dell’esecuzione forzata;
• esistenza di un credito per TFR rimasto insoluto.

Il lavoratore deve dimostrare che il datore non è soggetto a procedura concorsuale, di regola producendo il decreto del Tribunale che respinge l’istanza di fallimento per insussistenza dei presupposti. Tale documento non è necessario in alcuni casi specifici, tra cui imprenditore agricolo, società a responsabilità limitata con capitale investito e ricavi sotto le soglie di legge, oppure imprenditore individuale o società di persone iscritti come piccoli imprenditori e con non più di tre dipendenti.

Per provare l’insufficienza delle garanzie patrimoniali occorre dimostrare che l’esecuzione forzata è stata seriamente e adeguatamente esperita e non ha consentito il soddisfacimento del credito. La circolare indica come prova sufficiente, a titolo esemplificativo:

• verbale di pignoramento mobiliare negativo nei locali aziendali e presso la residenza del datore di lavoro o dei soci illimitatamente responsabili;
• documentazione che dimostri l’impossibilità o l’inutilità del pignoramento immobiliare, tramite visura o certificato della Conservatoria dei registri immobiliari;
• casi in cui il pignoramento sia mancato per irreperibilità o assenza del debitore in più accessi.

In caso di decesso del datore di lavoro, l’esecuzione deve essere promossa contro tutti gli eredi. Se vi è eredità giacente, rinuncia all’eredità o accettazione con beneficio d’inventario, l’accesso alla garanzia richiede titolo esecutivo e l’apertura della liquidazione prevista dall’art. 499 c.c.; il pagamento del Fondo è possibile solo dopo la conclusione della liquidazione e se residua incapienza dei beni ereditari. In tali casi è necessaria comunque una pronuncia giudiziale di accertamento del credito.

Domanda di intervento: termini e modalità

La domanda va presentata dal lavoratore o dagli eredi alla sede INPS competente in base alla residenza dell’assicurato; se presentata a sede diversa, è trasferita d’ufficio. Per i residenti all’estero, la competenza è della sede dell’ultima residenza in Italia o di quella in cui è eletto domicilio.

La domanda può essere presentata sul modello TFR/CL - SR50 oppure in carta semplice, purché contenga tutte le informazioni richieste. Se non è firmata in presenza del funzionario, va allegata copia del documento di identità.

La circolare indica i termini di presentazione:

• fallimento, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione straordinaria: dal 15° giorno successivo al deposito dello stato passivo reso esecutivo;
• in caso di impugnazioni o opposizioni sul credito: dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza che le definisce;
• concordato preventivo: dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza, ora decreto, di omologazione o della decisione sulle impugnazioni/opposizioni;
• insinuazione tardiva nel fallimento: dal giorno successivo al decreto di ammissione o alla sentenza che decide la contestazione;
• esecuzione individuale: dal giorno successivo al verbale di pignoramento negativo oppure, in caso di pignoramento positivo in tutto o in parte, dal giorno successivo al provvedimento di assegnazione del ricavato.

Documentazione a corredo della domanda sul TFR

La circolare richiama il principio secondo cui il lavoratore deve produrre tutta la documentazione necessaria e che l’INPS non è tenuta ad acquisirla d’ufficio. La documentazione varia secondo la procedura.

Per fallimento, liquidazione coatta amministrativa e amministrazione straordinaria servono, in sintesi:

• documento d’identità, se la firma non è apposta davanti al funzionario;
• modello TFR3/bis firmato dal responsabile della procedura;
• copia autentica dello stato passivo o del decreto di ammissione tardiva;
• attestazione che il credito non sia stato oggetto di opposizione o impugnazione, oppure dichiarazione equivalente del responsabile della procedura.

Per il concordato preventivo sono richiesti, tra gli altri:

• documento d’identità;
• modello TFR3/bis firmato dal commissario giudiziale e, nel concordato con cessione di beni, dal liquidatore nominato;
• copia del CUD dell’anno di cessazione, se utile;
• copia autentica del decreto di omologazione;
• attestazione che il concordato non sia stato impugnato o reclamato.

Per le procedure aperte in un altro Stato membro UE occorrono lo stato passivo tradotto legalmente, la dichiarazione di definitività dello stato passivo, il modello TFR3/bis sostitutivo, il CUD o la busta paga relativa al TFR e la documentazione di assunzione e licenziamento.

Per l’esecuzione individuale sono richiesti, tra gli altri:

• documento d’identità;
• modello TFR3/bis sostitutivo;
• CUD dell’anno di cessazione, se disponibile;
• decreto di reiezione dell’istanza di fallimento per piccolo imprenditore, salvo i casi in cui non sia necessario;
• titolo esecutivo originale e ricorso da cui deriva;
• verbale di pignoramento negativo;
• visura o certificato della Conservatoria dei registri immobiliari;
• certificato di residenza del datore di lavoro.

La circolare chiarisce anche che, in caso di comprovato rifiuto del responsabile della procedura, il lavoratore può integrare le informazioni con documentazione propria e con il modello sostitutivo TFR3/bis SOST, oppure mediante accertamenti ispettivi o di reparto.

Per l’eredità giacente occorrono certificato di morte, titolo esecutivo, stato di graduazione, riparto finale e provvedimento di chiusura della liquidazione. Se la domanda è proposta dagli eredi, la documentazione varia a seconda che si tratti di successione legittima o testamentaria, con specifici atti anagrafici, dichiarazioni sostitutive e, se del caso, testamento o verbale di pubblicazione.

Prescrizione del diritto al TFR

La legge n. 297/1982 non fissa un termine autonomo di prescrizione per la domanda al Fondo, per cui resta applicabile la prescrizione quinquennale del TFR. La giurisprudenza considera il Fondo condebitore solidale del datore di lavoro: gli atti interruttivi compiuti nei confronti del datore producono effetti anche verso il Fondo, mentre l’eventuale rinuncia alla prescrizione del datore o della procedura non è opponibile all’ente.

In sede istruttoria va verificato che tra la cessazione del rapporto e il deposito della domanda di ammissione al passivo non siano trascorsi più di cinque anni, salvo interruzioni. La domanda di insinuazione al passivo produce gli effetti della domanda giudiziale e interrompe la prescrizione per tutta la durata della procedura, che riprende a decorrere dalla chiusura. Questo vale anche per l’amministrazione straordinaria. Nella liquidazione coatta amministrativa, se l’ammissione non deriva da istanza del lavoratore, l’effetto interruttivo decorre dalla comunicazione del Commissario liquidatore.

Nel concordato preventivo non opera un effetto interruttivo permanente analogo a quello del fallimento, per cui il Fondo interviene solo se non sono trascorsi più di cinque anni tra cessazione del rapporto e presentazione della domanda, salvo atti interruttivi.

Tempi di definizione, oneri accessori e tassazione del TFR

L’INPS deve liquidare il TFR entro 60 giorni dalla presentazione della domanda completa. Gli oneri accessori, anche se non ammessi allo stato passivo, devono essere corrisposti dalla data di cessazione del rapporto fino al soddisfo effettivo.

Sul piano fiscale, l’Istituto opera come sostituto d’imposta e applica la ritenuta sulle somme erogate a titolo di TFR e oneri accessori. La riliquidazione dell’imposta avviene secondo il sistema della tassazione separata con carattere provvisorio. L’accertamento dei crediti di lavoro nelle procedure concorsuali e nelle esecuzioni individuali va inteso al lordo delle ritenute fiscali; se nello stato passivo è ammesso l’importo netto, il lavoratore può presentare domanda tardiva per la differenza.

Ricorsi amministrativi e giudiziari sul TFR

Contro il provvedimento di rigetto o di liquidazione inferiore è ammesso ricorso al Comitato provinciale entro 90 giorni dalla ricezione. Se l’INPS non adotta un provvedimento, il termine decorre dal 61° giorno successivo alla domanda completa. Il ricorso si propone all’ufficio che ha emesso il provvedimento.

La circolare avverte che i ricorsi presentati tardivamente, dopo la conclusione del procedimento amministrativo, non incidono sul termine annuale per l’azione giudiziaria; se il termine di decadenza è già maturato, il ricorso deve essere rigettato senza esame nel merito.

L’azione giudiziaria per le prestazioni della Gestione prestazioni temporanee è soggetta a decadenza annuale; il termine decorre secondo le regole dell’art. 47 del DPR n. 639/1970, in relazione agli sviluppi del procedimento amministrativo.

Crediti di lavoro diversi dal TFR

Il d.lgs. n. 80/1992 estende la garanzia del Fondo ai crediti di lavoro diversi dal TFR, limitatamente agli ultimi tre mesi del rapporto e entro i dodici mesi che precedono il dies a quo previsto dalla legge.

Periodo coperto dalla garanzia

Il periodo utile si individua a ritroso a partire dalla data indicata dalla norma, che varia a seconda del tipo di evento:

• in caso di domanda di apertura di procedura concorsuale, dalla data della domanda o del ricorso che ha originato la procedura;
• in fallimento, dal deposito del primo ricorso che ha originato la dichiarazione di fallimento;
• in liquidazione coatta amministrativa, dal ricorso per la dichiarazione di insolvenza o, se anteriore, dal decreto di liquidazione;
• in concordato preventivo, dal deposito del ricorso per l’apertura della procedura;
• in amministrazione straordinaria, dal deposito del ricorso per la dichiarazione di insolvenza o dalla domanda al Ministero per le imprese di notevoli dimensioni;
• se il lavoratore ha già agito in giudizio prima della domanda di apertura, dal deposito del ricorso giudiziale;
• in caso di esecuzione individuale, dal deposito del ricorso che ha dato origine al titolo esecutivo;
• per i lavoratori che proseguono l’attività dopo l’apertura della procedura, dalla data del provvedimento di messa in liquidazione, cessazione dell’esercizio provvisorio o revoca dell’autorizzazione alla continuazione dell’impresa.

La richiesta di conciliazione ex art. 410 c.p.c. non equivale a iniziativa giudiziaria. Il vantaggio di anticipare il dies a quo a una data precedente la procedura è riservato esclusivamente al lavoratore che abbia effettivamente agito in giudizio prima di tale data.

Crediti garantiti

Sono coperti i crediti retributivi degli ultimi tre mesi, intesi come tre mesi di calendario. Se gli ultimi tre mesi coincidono con periodi di sospensione del rapporto in cui non sorge diritto retributivo, la garanzia si riferisce ai tre mesi immediatamente precedenti, purché inclusi nei dodici mesi rilevanti.

Possono essere poste a carico del Fondo solo le somme aventi natura retributiva propria, compresi i ratei di tredicesima e di altre mensilità aggiuntive, nonché le somme dovute per malattia e maternità a carico del datore di lavoro. Restano escluse, tra le altre, l’indennità di preavviso, l’indennità per ferie non godute e l’indennità di malattia a carico dell’INPS che il datore avrebbe dovuto anticipare.

Se gli ultimi tre mesi coincidono con un periodo successivo all’apertura della procedura, le relative somme sono garantite solo se non corrisposte dalla procedura e ammesse al passivo in prededuzione.

Massimale e cumulabilità

La garanzia è limitata a un importo pari a tre volte la misura massima del trattamento straordinario di integrazione salariale mensile, al netto delle trattenute assistenziali e previdenziali. La circolare richiama la giurisprudenza comunitaria secondo cui il massimale non va ridotto delle somme eventualmente corrisposte dal datore negli ultimi tre mesi e non va rapportato al periodo di riferimento.

La precedente disciplina dell’incumulabilità con TFR, trattamento di mobilità e trattamento straordinario di integrazione salariale è considerata superata, anche per effetto delle modifiche normative e della giurisprudenza comunitaria. Resta confermato che la prestazione può essere erogata anche in presenza di CIGS concessa ai sensi dell’art. 3 della legge n. 223/1991.

Presupposti, domanda, documenti e prescrizione per i crediti di lavoro

I presupposti per l’intervento del Fondo sui crediti diversi dal TFR sono gli stessi previsti per il TFR, con rinvio alla disciplina sopra descritta.

Anche la domanda segue le stesse regole di competenza territoriale e di termini di presentazione. La documentazione cambia solo per adeguarsi alla diversa natura del credito: sono richiesti il modello CL, il titolo o lo stato passivo, le buste paga del periodo richiesto e, nei casi di esecuzione individuale o procedure concorsuali estere, la documentazione specifica indicata dalla circolare.

Sul piano della prescrizione, il d.lgs. n. 80/1992 prevede un termine annuale per il diritto alla prestazione. Tuttavia, poiché il Fondo è considerato condebitore solidale del datore di lavoro, gli atti interruttivi compiuti verso quest’ultimo valgono anche nei confronti del Fondo e la rinuncia alla prescrizione da parte del datore o della procedura non ha effetto nei confronti dell’ente. Anche per questi crediti si applica il principio per cui la domanda di insinuazione al passivo interrompe la prescrizione per tutta la durata del fallimento; se il credito è insinuato entro cinque anni dalla cessazione del rapporto, la domanda al Fondo può essere presentata entro un anno dalla chiusura della procedura.

La circolare sottolinea che il termine di prescrizione non va confuso con il diverso termine per individuare il periodo coperto dalla garanzia, che dipende dal dies a quo indicato dalla legge.

Tempi di definizione, oneri accessori, tassazione e ricorsi per i crediti di lavoro

Anche per i crediti di lavoro l’INPS deve definire la prestazione entro 60 giorni dalla domanda completa.

Gli interessi e la svalutazione monetaria sono dovuti dalla data della domanda amministrativa completa e fino al soddisfo, a differenza del TFR, per il quale gli accessori decorrono dalla cessazione del rapporto.

Le prestazioni erogate dal Fondo per crediti di lavoro costituiscono redditi di lavoro dipendente e sono soggette a ritenuta alla fonte secondo il regime della tassazione separata, quando corrisposte in anni successivi a quello di maturazione del diritto.

Per i ricorsi amministrativi e giudiziari si rinvia alle regole già richiamate per il TFR.