Sentenza n. 819/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la determinazione comunale deducendo, in primo luogo, la formazione del silenzio-assenso sull’istanza, ai sensi dell’art. 12, comma 16-bis, d.l. n. 19/2024, per decorso del termine di trenta giorni, sostenendo che l’Amministrazione avesse adottato l’atto dopo la consumazione del potere. Ha inoltre invocato la formazione del silenzio-assenso nell’ambito della conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 57, comma 14-bis, d.l. n. 76/2020 e dell’art. 14-bis l. n. 241/1990, deducendo l’inefficacia del parere comunale tardivo. Ha prospettato l’invalidità derivata della determinazione, la violazione delle regole sulle osservazioni ex artt. 10-bis e 14-bis l. n. 241/1990, nonché l’illegittimità dell’atto per mancata autotutela, difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione e violazione del buon andamento. In particolare, ha sostenuto che il dissenso del settore comunale fosse non qualificato e non potesse prevalere sulle posizioni favorevoli, e che le ragioni relative alla saturazione del servizio, alla carenza di parcheggi, al danno erariale e alla congestione del traffico fossero generiche, pretestuose e non supportate da adeguati accertamenti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la determinazione negativa. Ha respinto le censure sulla formazione del silenzio-assenso previsto dall’art. 12, comma 16-bis, d.l. n. 19/2024, ritenendo l’istanza originaria strutturalmente inconfigurabile perché priva di elementi essenziali, tra cui l’esatta localizzazione delle infrastrutture e il numero degli stalli da sopprimere. Ha inoltre rilevato la presenza di vincoli paesaggistici, che escludevano l’applicazione della disciplina speciale, e ha escluso che l’acquisizione successiva delle integrazioni o dell’autorizzazione paesaggistica potesse determinare retroattivamente il silenzio-assenso. Ha escluso anche il silenzio-assenso verticale derivante dall’art. 57, comma 14-bis, d.l. n. 76/2020, poiché tale disposizione impone soltanto la conclusione della conferenza entro trenta giorni, senza prevedere l’accoglimento tacito dell’istanza; il termine è ordinatorio e la conferenza deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato. È stato escluso altresì il silenzio-assenso orizzontale ex art. 14-bis, comma 4, l. n. 241/1990, sia perché il parere del settore comunale era stato reso entro il termine assegnato, sia perché un ufficio interno dell’amministrazione procedente non è un’amministrazione partecipante esterna e il suo apporto confluisce nella determinazione unitaria dell’ente. Il TAR ha invece ritenuto fondati i motivi relativi alla violazione dell’art. 14-bis, comma 5, l. n. 241/1990 e al difetto di istruttoria. La ricorrente aveva presentato tempestive osservazioni alla determinazione negativa; il Comune avrebbe dovuto trasmetterle agli altri soggetti coinvolti, valutarle e motivare specificamente sulle ragioni del loro eventuale mancato accoglimento. Tale omissione non ha prodotto silenzio-assenso, non previsto dalla norma, ma ha imposto l’annullamento dell’atto e la riedizione dell’ultima fase procedimentale. È stato inoltre accertato un difetto istruttorio sulla saturazione del servizio: il Comune non aveva considerato che il progetto comprendeva colonnine fast e ultra fast, tecnologicamente diverse da quelle quick già presenti, né aveva adeguatamente analizzato il fabbisogno di ricarica su un arco temporale significativo e nei periodi di maggiore affluenza. L’Amministrazione avrebbe dovuto aggiornare la programmazione degli spazi, risalente agli anni 2020-2021, e procedere a una ponderazione comparativa tra traffico, parcheggi, entrate da sosta, transizione ecologica e interessi dell’operatore. Il TAR ha escluso che la sola prevalenza numerica dei pareri favorevoli impedisse la conclusione negativa della conferenza: anche un unico dissenso può risultare decisivo se adeguatamente istruito e motivato. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato alla ricorrente.

Norme richiamate

• art. 12, comma 16-bis, d.l. n. 19/2024, conv. in l. n. 56/2024

  Al fine di consentire il raggiungimento degli obiettivi previsti relativamente alla Missione 2, Componente 2, Investimento 4.3 «Sviluppo infrastrutture di ricarica elettrica», del PNRR, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell’8 dicembre 2023, per i soli progetti ammessi al finanziamento con le risorse del medesimo Piano, nei casi in cui non sussistano vincoli ambientali, paesaggistici, culturali o imposti dalla normativa dell’Unione europea, l’istanza per l’occupazione del suolo pubblico e per la realizzazione dell’infrastruttura di ricarica e delle relative opere di connessione alla rete di distribuzione sul suolo pubblico si intende accolta qualora, entro trenta giorni dalla data di presentazione dell’istanza medesima, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego da parte dell’ente proprietario della strada…

  Il silenzio-assenso speciale non opera se l’istanza è strutturalmente inconfigurabile perché priva degli elementi essenziali per individuare l’oggetto dell’autorizzazione; inoltre, la disciplina non si applica in presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o culturali.

• art. 20, comma 1, l. n. 241/1990

  Il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto

  La mancanza degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni della domanda impedisce strutturalmente la formazione del silenzio-assenso.

• art. 57, comma 14-bis, d.l. n. 76/2020

  La disposizione impone la conclusione della conferenza di servizi entro trenta giorni, ma non prevede, per le infrastrutture di ricarica elettrica, la formazione di un titolo abilitativo tacito nei rapporti tra amministrazione e privato; il termine è ordinatorio.

• art. 14-bis, comma 2, lettera c), l. n. 241/1990

  Nel testo applicabile ratione temporis, il termine massimo per le amministrazioni competenti in settori non sensibili era di quarantacinque giorni; la fissazione di un termine comunale difforme non ha reso tardivo il parere reso entro il termine concretamente assegnato.

• art. 14-bis, comma 4, l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso orizzontale opera nei rapporti tra amministrazione procedente ed enti pubblici partecipanti esterni, non nei rapporti interni tra uffici della stessa amministrazione.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Il parere dell’ufficio comunale non era inefficace per tardività, essendo stato reso entro il termine assegnato e non essendo configurabile, nei rapporti interni tra uffici, il silenzio-assenso orizzontale.

• art. 14-bis, comma 5, l. n. 241/1990

  Quando la determinazione negativa della conferenza produce gli effetti del preavviso di rigetto, le osservazioni tempestive dell’interessato devono essere trasmesse agli altri soggetti coinvolti, valutate e, se ritenute insufficienti, specificamente disattese nella determinazione conclusiva. La violazione di tale obbligo non determina silenzio-assenso, ma illegittimità dell’atto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Le osservazioni presentate entro il termine previsto devono essere effettivamente esaminate e la loro eventuale reiezione deve essere motivata.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  Il criterio delle posizioni prevalenti consente di concludere negativamente la conferenza anche in presenza di una posizione minoritaria, purché il dissenso sia adeguatamente valutato e la decisione risulti istruita e motivata.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La fattispecie non riguardava l’annullamento d’ufficio, poiché non si era formato alcun silenzio-assenso da rimuovere in autotutela.

• art. 158, comma 1, lettere h-bis) e h-ter), d.lgs. n. 285/1992

  La disciplina della sosta e degli stalli destinati alla ricarica rileva nella ponderazione degli interessi, inclusa la distinzione tra veicoli elettrici in ricarica e veicoli termici, che non possono stazionare sugli spazi dedicati.

• art. 57, comma 7, d.l. n. 76/2020

  Gli atti comunali di programmazione degli spazi per le infrastrutture di ricarica devono essere attualizzati quando risalgano a un periodo significativamente antecedente e non riflettano l’evoluzione della mobilità elettrica.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso non può formarsi quando l’istanza è strutturalmente inconfigurabile, perché priva degli elementi minimi indispensabili a individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto; l’integrazione successiva di tali elementi non retroagisce alla data della domanda originaria.
• Una norma che imponga all’amministrazione di concludere una conferenza di servizi entro un determinato termine non introduce, in assenza di un’espressa previsione, un silenzio-assenso verticale nei rapporti tra amministrazione procedente e privato; il termine deve ritenersi ordinatorio e la conferenza deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato.
• Il silenzio-assenso orizzontale previsto per la conferenza di servizi riguarda i rapporti tra l’amministrazione procedente e amministrazioni o enti pubblici partecipanti esterni, non i rapporti infraprocedimentali tra uffici della medesima amministrazione; la posizione dell’ufficio interno confluisce nella determinazione unitaria dell’ente.
• Quando la determinazione negativa della conferenza di servizi produce gli effetti del preavviso di rigetto, le osservazioni tempestivamente presentate dall’interessato devono essere trasmesse ai soggetti pubblici coinvolti, valutate e specificamente considerate nella successiva determinazione; l’omissione comporta l’illegittimità dell’atto, ma non la formazione del silenzio-assenso se tale effetto non è previsto dalla legge.
• La prevalenza numerica dei pareri favorevoli non impedisce di per sé una determinazione negativa della conferenza: anche una posizione dissenziente può risultare decisiva, purché l’amministrazione dimostri, attraverso un’istruttoria completa e una motivazione adeguata, la non superabilità del dissenso e proceda a un’effettiva ponderazione degli interessi.
• Nel valutare una domanda di occupazione di suolo pubblico per infrastrutture di ricarica elettrica, l’amministrazione deve considerare le caratteristiche tecnologiche concretamente proposte, il diverso tempo di occupazione degli stalli, il fabbisogno attuale e prevedibile del servizio, la situazione della sosta e del traffico, gli effetti economici e l’interesse alla transizione ecologica; una programmazione risalente deve essere aggiornata alla luce dell’evoluzione del settore.

Come è indicizzato