Circolare numero 76 del 09-05-2016

Istruzioni operative sull'attività di vigilanza e sul procedimento ispettivo

La circolare aggiorna le modalità di svolgimento dell’attività ispettiva e del relativo procedimento, con l’obiettivo di uniformare i comportamenti del personale, rafforzare l’efficacia dei controlli e valorizzare anche la funzione preventiva dell’azione di vigilanza. Il testo richiama in modo sistematico le regole organizzative, le modalità di accesso, la raccolta delle prove, la verbalizzazione, la notifica e la gestione degli adempimenti successivi all’accertamento.

Organizzazione dell’attività ispettiva

La circolare afferma che il personale ispettivo deve essere impiegato prioritariamente nei controlli esterni, che costituiscono il cuore dell’attività accertativa. L’accertamento ispettivo viene infatti definito come un accertamento fattuale, non riducibile a una mera verifica contabile-amministrativa, e richiede la valutazione di tutte le circostanze concrete e delle modalità di svolgimento del rapporto di lavoro.

Viene ribadito che, salvo casi eccezionali, gli ispettori devono restare sul territorio e limitare la presenza in ufficio allo stretto indispensabile. Devono essere evitati interventi impropri nelle procedure concorsuali, nei verbali delle sedi o in pratiche che possono essere definite con verifiche contabili, poiché tali attività spettano alla funzione di verifica amministrativa.

Attestazione della presenza e attività fuori sede

Per il personale del ruolo ispettivo che svolge l’attività presso la sede di appartenenza, la circolare prevede l’utilizzo del modulo orario "FD01", con orario di servizio 7.30/20.00 e articolazione di 7.12 ore giornaliere comprensive della pausa pranzo, con attestazione tramite badge.

Le attività svolte fuori sede richiedono la preventiva autorizzazione del dirigente dell’Area manageriale "Vigilanza" competente e devono essere svolte secondo gli istituti contrattuali vigenti, in particolare secondo la disciplina della missione richiamata dalla circolare n. 11/2001. La stessa impostazione vale per le attività in orario notturno e festivo, per le quali si applicano straordinario e riposi compensativi previsti dall’art. 20 del CCNL 14 febbraio 2001.

La rendicontazione dell’attività svolta fuori sede deve riportare gli effettivi orari di lavoro prestati nella procedura Sap-presenza, con validazione del dirigente competente, che resta responsabile del rispetto dei limiti sul riposo giornaliero e settimanale previsti dal D.Lgs. n. 66/2003.

Assegnazione degli accertamenti e programmazione mensile

Le ispezioni vanno condotte, di regola, in coppia sia nel primo accesso sia nelle fasi successive, compresa la redazione e la sottoscrizione del verbale. La scelta del numero di ispettori da impiegare deve tener conto delle dimensioni dell’azienda, della sua articolazione territoriale, delle sue caratteristiche generali e del carico di lavoro dei singoli funzionari.

Il primo accesso può essere effettuato, in relazione alla tipologia dell’accertamento, anche da un numero maggiore di funzionari, al fine di garantire tempestività nell’identificazione dei lavoratori presenti e preservare l’effetto sorpresa. Se necessario, può essere coinvolta anche la forza pubblica, sia per la sicurezza degli ispettori sia per consentire il compiuto svolgimento dell’accertamento.

L’assegnazione delle pratiche avviene attraverso un programma mensile predisposto dal Responsabile dell’Area manageriale "Vigilanza" o, se non istituita, dell’Area "Controllo Flussi e Vigilanza". Tale programma attua le direttive della Direzione Centrale VPCES tramite linee di indirizzo e specifiche liste di attività. Le indicazioni del programma costituiscono disposizione formale vincolante e devono restare riservate. Eventuali modifiche possono essere disposte dal Responsabile dell’Area o segnalate dall’ispettore, se emergono accertamenti diversi da quelli programmati.

Predisposizione del fascicolo ispettivo

Prima dell’accesso va svolta una fase di preparazione istruttoria, finalizzata a raccogliere tutte le informazioni e la documentazione utili per l’avvio dell’accertamento. In tale contesto la circolare valorizza la Piattaforma per l’Attività di Vigilanza, che consente di ottenere una sintesi delle informazioni disponibili presso l’Istituto su soggetti fisici o giuridici e sulle loro relazioni con altri soggetti.

Possono essere consultate anche banche dati esterne, come Puntofisco, SIAN e SISTER, mediante le necessarie abilitazioni o con il supporto di funzionari amministrativi autorizzati. La preparazione assume particolare importanza nelle ispezioni su richiesta di intervento, per le quali occorre verificare attentamente attendibilità dei fatti denunciati e concreta possibilità di provarli. La circolare raccomanda inoltre incontri periodici per coinvolgere gli operatori e misurare l’efficacia dell’azione di vigilanza.

Accesso ispettivo

L’accesso ai luoghi di lavoro deve avvenire secondo i modi e i tempi consentiti dall’art. 13, comma 1, del D.Lgs. n. 124/2004, come riformulato dalla L. n. 183/2010. Gli ispettori possono accedere a aziende, stabilimenti, laboratori, cantieri e a ogni altro luogo di lavoro, compresi negozi, esercizi pubblici, studi professionali e locali in cui si svolga un’attività lavorativa soggetta alle norme in materia di assicurazione sociale.

La fase è considerata particolarmente delicata per gli effetti probatori che produce e per la successiva tenuta delle contestazioni. L’accesso deve essere condotto con collaborazione e rispetto, riducendo al minimo la turbativa dell’attività lavorativa in corso, senza pregiudicare le esigenze dell’accertamento.

All’atto dell’accesso il personale ispettivo deve qualificarsi nei confronti del datore di lavoro, di chi ne fa le veci, del personale presente e di ogni altro soggetto con cui sia necessario interloquire ai fini dell’accertamento. Deve esibire il tesserino di riconoscimento rilasciato dall’Istituto, senza il quale l’accesso non può avere luogo; la mancata esibizione legittima il datore di lavoro a opporsi, fermo restando quanto già compiuto.

Gli ispettori devono informare il datore di lavoro della verifica in corso, della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato ai sensi della L. n. 12/1979 e di rilasciare dichiarazioni. L’assenza del professionista non impedisce la prosecuzione dell’ispezione. Se necessario, va inoltre comunicato al soggetto ispezionato il potere degli organi di vigilanza e la possibilità di sanzionare condotte omissive o commissive che ostacolino l’attività ispettiva ai sensi dell’art. 3, comma 3, del D.L. n. 463/1983.

Se il datore di lavoro o un rappresentante non è presente al momento dell’accesso, deve essere informato appena possibile; può essere accolta, se ragionevole e non dilatoria, la richiesta di attendere il suo arrivo. In ogni caso gli ispettori devono procedere all’identificazione dei lavoratori, alla rilevazione delle presenze e all’acquisizione delle dichiarazioni, tenendo conto della necessità di preservare il fattore sorpresa.

Quando il soggetto ispezionato si avvale di un consulente esterno, gli ispettori devono verificarne l’abilitazione ex art. 1 L. n. 12/1979 e annotarne gli estremi nel verbale di primo accesso. Per i professionisti diversi dai consulenti del lavoro, va verificata anche la comunicazione dell’esercizio dell’attività alla competente Direzione Territoriale del Lavoro. In presenza di esercizio abusivo della professione, il soggetto non abilitato non può assistere all’ispezione e deve essere segnalato alle autorità competenti.

Potere di accertamento e acquisizione delle dichiarazioni

La circolare ricorda che ai funzionari ispettivi spettano poteri di ispezione, accesso e accertamento, inteso come attività di osservazione e ricerca di notizie e prove sulla sussistenza del rapporto assicurativo, dell’obbligazione contributiva e delle prestazioni. Tali poteri consentono di acquisire elementi oggettivi e probanti utili alla contestazione delle violazioni.

Le fonti di riferimento vengono ricondotte alle leggi e convenzioni internazionali richiamate dal testo, oltre alle norme previdenziali indicate, tra cui l’art. 19 del D.P.R. n. 1124/1965, l’art. 2 della L. n. 934/1966 e l’art. 3 del D.L. n. 463/1983.

Particolare rilievo è attribuito alla raccolta delle dichiarazioni, che concorrono alla valutazione ispettiva ma non hanno valore di prova legale sulla verità sostanziale di quanto affermato. Il verbale fa piena prova solo dei fatti attestati come avvenuti in presenza del pubblico ufficiale o da lui compiuti, non della veridicità intrinseca delle dichiarazioni raccolte. Per questo le dichiarazioni devono essere sempre riscontrate con elementi oggettivi, documentali o con altre dichiarazioni, altrimenti la loro efficacia probatoria in sede contenziosa può risultare indebolita.

Le dichiarazioni dei lavoratori vanno di norma acquisite nel corso del primo accesso, insieme all’identificazione delle persone trovate al lavoro e alla rilevazione delle modalità di impiego. Possono essere svolti sopralluoghi successivi quando la struttura aziendale o l’organizzazione del lavoro lo richiedano, ad esempio in presenza di sede legale distinta dall’unità produttiva, lavoro su turni o pluralità di unità locali.

Le interviste possono essere svolte, se utile e previo consenso, anche fuori dal posto di lavoro per evitare condizionamenti. Durante l’audizione non può essere presente il datore di lavoro o chi lo rappresenta, poiché la loro presenza può influire sull’autonomia del dichiarante. Possono essere raccolte anche le dichiarazioni di ex lavoratori e degli organismi rappresentativi dei lavoratori, ove costituiti.

Le dichiarazioni devono essere riportate in modo chiaro e leggibile nel verbale di acquisizione, lette al dichiarante, eventualmente corrette e quindi sottoscritte. I rifiuti a rispondere o a sottoscrivere devono essere annotati con le relative motivazioni, se espresse. Quando utile, le dichiarazioni possono essere rese anche per iscritto in forma libera.

Per ragioni di economicità amministrativa, l’audizione di lavoratori residenti fuori provincia o fuori regione può essere affidata, con i necessari contatti e istruzioni, alle sedi territoriali più vicine. Non è invece consentito rilasciare copia delle dichiarazioni né al lavoratore né al soggetto ispezionato; l’accesso agli atti potrà avvenire solo secondo la disciplina generale sul diritto di accesso al termine del procedimento.

Esame e acquisizione della documentazione

L’esame della documentazione è considerato essenziale per verificare la coerenza tra l’assetto aziendale riscontrato e le denunce effettuate all’Istituto, nonché con gli altri obblighi dichiarativi e registrativi. Nell’ottica di rafforzare l’attività di intelligence della Direzione Centrale VPCES, assume rilievo anche l’acquisizione di informazioni utili a definire il soggetto verificato nel suo complesso.

Gli ispettori devono esaminare la documentazione presente sul luogo di lavoro e possono richiedere l’esibizione di quella conservata altrove. In base a quantità, caratteristiche e ubicazione degli atti, la verifica può svolgersi presso la sede dell’impresa, presso gli intermediari abilitati o presso gli uffici del personale ispettivo. La documentazione acquisita e conservata agli atti deve essere solo quella necessaria a comprovare la pretesa contributiva e gli eventuali illeciti amministrativi.

Verbalizzazione ispettiva

La circolare richiama la procedimentalizzazione dell’attività ispettiva prevista dall’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, che impone la verbalizzazione sia nella fase iniziale sia in quella conclusiva dell’accertamento.

Verbale di primo accesso

Al termine del primo accesso deve essere predisposto e rilasciato il verbale di primo accesso al datore di lavoro, a chi ne fa le veci o, in loro assenza, ai soggetti legittimati a riceverlo ai sensi del codice di procedura civile, compreso il professionista delegato. Se la consegna immediata non è possibile o viene rifiutata, le circostanze devono essere annotate in calce e il verbale deve essere notificato successivamente a mezzo raccomandata A/R.

Il verbale deve contenere l’identificazione delle persone trovate al lavoro, la descrizione puntuale delle modalità del loro impiego, ogni notizia utile sull’attività svolta, le attività compiute dal personale ispettivo e le eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro, dal professionista assistente o da altri presenti. Deve inoltre risultare che il datore di lavoro è stato informato della facoltà di farsi assistere da un professionista abilitato e di rilasciare dichiarazioni.

Quando l’accertamento ha ad oggetto la qualificazione del rapporto di lavoro o profili esclusivamente contributivi, è possibile procedere all’identificazione per relationem, rinviando ai dati del Libro Unico del Lavoro o alle comunicazioni UNILAV. Se non è possibile intervistare tutto il personale, l’accertamento può basarsi su un campione significativo, purché i criteri di selezione siano esplicitati nel verbale.

Nel verbale di primo accesso vanno formulate anche le richieste documentali e istruttorie necessarie. Se tali richieste restano inevase, possono essere reiterate; solo una ulteriore inosservanza può integrare l’impedimento all’esercizio dei poteri ispettivi, sanzionabile ai sensi dell’art. 3, comma 3, del D.L. n. 463/1983. Anche in caso di cessazione dell’attività del contribuente va comunque notificata la comunicazione di avvio dell’accertamento a mezzo posta.

Accessi successivi

Nei casi complessi o prolungati, possono essere necessari ulteriori sopralluoghi per l’esame della documentazione, l’acquisizione di dichiarazioni o ulteriori richieste informative. In tali ipotesi il personale ispettivo formula le richieste anche per iscritto, precisando che l’accertamento è ancora in corso.

Verbale unico di accertamento e notificazione

Il verbale conclusivo deve contenere la constatazione e notificazione di tutti gli illeciti accertati. Deve richiamare il verbale di primo accesso, contestare tutte le violazioni di competenza con i relativi importi per contributi, sanzioni civili e amministrative, e offrire una descrizione puntuale degli elementi utili a garantire la piena conoscenza dei fatti e il diritto di difesa.

Il verbale unico deve indicare gli esiti dettagliati dell’accertamento e le fonti di prova degli illeciti, in coerenza con l’obbligo generale di motivazione dei provvedimenti amministrativi. Quando possibile, le dichiarazioni dei lavoratori devono essere confermate da altri elementi documentali o da dichiarazioni incrociate di altri lavoratori o terzi, delle quali va dato conto nella motivazione.

Per tutelare la riservatezza dei lavoratori, il verbale non deve riportare le loro generalità né rendere riconoscibile chi ha reso le dichiarazioni. La circolare segnala inoltre la necessità di acquisire documentazione aziendale utile alla qualificazione dei rapporti di lavoro e sottolinea l’attenzione necessaria negli accertamenti finalizzati all’annullamento di rapporti fittizi, soprattutto se agricoli o finalizzati alla percezione indebita di prestazioni. In questi casi, gli elementi probatori devono essere specifici e riferiti al singolo rapporto, poiché valutazioni solo induttive o basate sul comportamento complessivo dell’azienda sono difficilmente sostenibili in contenzioso.

Analoga cura è richiesta nella verifica delle posizioni assicurative costituite tra componenti del medesimo nucleo familiare, in contrasto con il principio della gratuità delle prestazioni di lavoro e dell’onere della prova contraria. Nei casi complessi può essere acquisita anche un’ulteriore dichiarazione del datore di lavoro prima della chiusura, per rafforzare le tesi istruttorie e consentire chiarimenti alle eventuali incongruenze emerse.

Se vengono accertati illeciti amministrativi, il verbale unico informa trasgressore e obbligato in solido di tutte le contestazioni e delle eventuali diffide a regolarizzare previste dall’art. 13, comma 4, del D.Lgs. n. 124/2004. Deve inoltre indicare gli strumenti di difesa, gli organi competenti e i termini di impugnazione. Se non emergono irregolarità, deve essere redatto e notificato il verbale di constatata regolarità ai sensi dell’art. 3, comma 20, della L. n. 335/1995.

Notifica del verbale

La notifica è considerata essenziale per la certezza delle situazioni giuridiche accertate e deve essere curata nelle forme e nei termini di legge. La circolare privilegia la notifica a mani del destinatario, ritenuta la modalità più certa e determinata. In mancanza, e nelle more della definizione delle modalità tecniche per la notifica via PEC, si procede con la notifica postale.

Il termine di 90 giorni di cui all’art. 14 della L. n. 689/1981 decorre dalla conclusione dell’accertamento, intesa come acquisizione di tutti i dati e riferimenti oggettivi e soggettivi necessari, compresi i tempi tecnici di analisi e verifica. Per la notifica a mezzo posta, il termine decorre per il notificante dalla spedizione della raccomandata e per il destinatario dalla ricezione. Per gli irreperibili ai sensi dell’art. 140 c.p.c., la notifica si perfeziona con il ricevimento della raccomandata informativa oppure, comunque, decorsi 10 giorni dalla spedizione della stessa. È richiamato il messaggio Hermes 7 maggio 2015 n. 3129 in tema di irreperibilità assoluta e relativa.

Gestione delle fasi successive all’accertamento

Una volta notificato il verbale con addebito contributivo, la competenza dell’ispettore cessa in linea generale, ma permangono alcuni adempimenti. In particolare, l’ispettore compila le denunce contributive da trasmettere telematicamente, tramite la procedura di recupero crediti, e diffida il datore di lavoro a presentare, rettificare o annullare i flussi EMens e/o UniEmens per aggiornare la posizione assicurativa dei lavoratori relativi ai periodi oggetto di recupero.

Il verbale deve essere corredato da un prospetto con le retribuzioni individuali e gli altri dati utili all’accreditamento della contribuzione dovuta. L’ispettore deve inoltre predisporre tutte le comunicazioni necessarie verso gli uffici interni e le altre amministrazioni o soggetti interessati.

Nei casi di illeciti diffidabili, l’ispettore verifica l’ottemperanza alla diffida entro 45 giorni, di cui 30 per la regolarizzazione e 15 per il pagamento della sanzione in misura ridottissima, oppure entro 120 giorni quando siano ancora in forza lavoratori in nero. In caso di inadempimento o di mancato pagamento, nei 60 giorni successivi della sanzione in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 della L. n. 689/1981, l’ispettore predispone il rapporto ex art. 17 da trasmettere alla Direzione Territoriale del Lavoro competente, corredandolo di tutta la documentazione utile.

Se emergono ipotesi di reato perseguibili d’ufficio, il personale ispettivo deve riferirne al Direttore di sede con la documentazione probatoria, ai sensi degli artt. 331 e seguenti c.p.p.; l’adempimento si intende assolto tramite l’informativa al dirigente, che riferirà all’Autorità giudiziaria. Devono inoltre essere comunicati alla Guardia di Finanza i fatti che possano integrare violazioni tributarie ai sensi dell’art. 36, comma 4, del D.P.R. n. 600/1973.

Compiuti tali adempimenti, il fascicolo viene trasmesso alla U.O. Accertamento e Gestione del credito per l’avvio del recupero del credito accertato, ferma restando la possibile collaborazione dell’ispettore nelle istruttorie relative a eventuali ricorsi amministrativi o giudiziari.

Feedback territoriale e prevenzione

La circolare attribuisce grande importanza al contributo informativo degli ispettori operanti sul territorio, quali osservatori privilegiati delle criticità del mercato del lavoro. In un contesto di continua evoluzione normativa e socio-economica, la vigilanza deve essere in grado di intercettare tempestivamente fenomeni patologici e distorsivi e di adottare contromisure accertative o preventive.

Le informazioni raccolte sul territorio, opportunamente filtrate e strutturate, devono essere trasmesse alla Direzione Centrale VPCES affinché possano essere utilizzate nella definizione delle linee di indirizzo e dei programmi operativi. L’obiettivo dichiarato è anticipare le situazioni a rischio, prevenire le patologie che compromettono il recupero dell’evasione contributiva e promuovere il rispetto dei diritti previdenziali e assicurativi, la legalità contributiva e la concorrenza leale tra gli operatori economici.