Sentenza n. 395/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il parere della Soprintendenza reso nel procedimento per la demolizione e ricostruzione di due edifici nella zona F5 del PRG di Termoli, con mutamento di destinazione d'uso. Il progetto originario prevedeva una torre di 17 piani, alta 56,10 metri, destinata a 57 unità immobiliari. Il parere era favorevole con prescrizioni, imponendo un'altezza massima di 2/3 livelli fuori terra, comunque non superiore a quella del manufatto più alto presente nel quadrilatero individuato dalla Soprintendenza, nonché colori tenui per le facciate. Con un unico motivo, riproposto nei motivi aggiunti, sono state dedotte la violazione dell'art. 146 del d.lgs. 42/2004, del PTPAAV n. 1 e dell'art. 3 l. 241/1990, oltre a manifesta illogicità, difetto di istruttoria ed errore nei presupposti. I ricorrenti hanno sostenuto che l'area non fosse soggetta a vincolo paesaggistico, perché il PTPAAV n. 1 sarebbe decaduto per la mancata approvazione dei piani paesistici esecutivi, e che la Soprintendenza avesse quindi valutato il progetto in assenza di un idoneo parametro normativo. È stata inoltre dedotta disparità di trattamento rispetto a torri realizzate o in corso di realizzazione nella vicina via Corsica, nonché, con i motivi aggiunti, la perdita della natura vincolante del parere per il superamento dei termini della conferenza di servizi. I resistenti hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità dell'impugnazione del parere endoprocedimentale e la sopravvenuta carenza di interesse dopo la conclusione della Conferenza di servizi e il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo non necessario esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità e improcedibilità perché le censure erano infondate nel merito. Ha stabilito che il PTPAAV n. 1 non era decaduto per la mancata approvazione dei piani esecutivi. La delibera consiliare regionale n. 254/1997 doveva essere interpretata nel senso che, decorso il termine di dodici mesi, venivano meno le misure di salvaguardia previste nelle more dell'approvazione dei piani esecutivi, non già l'efficacia del PTPAAV. La legge regionale n. 24/1989 attribuisce infatti ai piani territoriali efficacia a tempo indeterminato e non subordina la loro vigenza all'approvazione dei piani esecutivi; il vincolo paesaggistico risultava inoltre confermato anche dal DM 2 febbraio 1970. È stata poi ritenuta adeguata la motivazione del parere della Soprintendenza, che aveva considerato il contesto edilizio circostante, caratterizzato prevalentemente da edifici di 2/3 livelli, e l'impatto eccezionale della torre di 17 piani sull'assetto consolidato del comprensorio. Il giudice ha riconosciuto l'ampia discrezionalità tecnico-valutativa della Soprintendenza, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza o errore tecnico, non ravvisati nel caso concreto. La prescrizione sull'altezza è stata ritenuta ragionevole e coerente con il parere della Commissione locale del paesaggio e con l'art. 26 delle NTA del PRG comunale. È stata esclusa la disparità di trattamento, poiché l'intervento di via Corsica riguardava una situazione diversa, fondata sulla preesistenza di silos e corpi di fabbrica di altezza comparabile; l'autorizzazione di alcune torri non impedisce alla Soprintendenza di valutare autonomamente l'impatto di ulteriori interventi verticali. La censura sulla natura non vincolante del parere è stata inoltre ritenuta generica e comunque superata dalla conclusione del procedimento con la determinazione comunale n. 592/2025, non tempestivamente impugnata, che aveva autorizzato un progetto modificato dagli stessi interessati in conformità alle prescrizioni paesaggistiche. Il TAR ha richiamato anche il principio secondo cui il parere della Soprintendenza, pur se vincolante, non è autonomamente impugnabile senza l'impugnazione dell'atto conclusivo del procedimento. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Nel procedimento di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, con l'entrata in vigore (dal 1° gennaio 2010) dell'art. 146 del codice approvato con il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, la Soprintendenza esercita, non più un sindacato di legittimità ex post (come previsto dall'art. 159 del citato codice nel regime transitorio vigente fino al 31 dicembre 2009) sulla autorizzazione già rilasciata dalla Regione o dall'ente delegato, con il correlativo potere di annullamento, ma un potere che consente di effettuare ex ante valutazioni di merito amministrativo, con poteri di cogestione del vincolo paesaggistico.

  L'art. 146 attribuisce alla Soprintendenza un potere di valutazione preventiva e di cogestione del vincolo paesaggistico, non un mero controllo successivo di legittimità.

• art. 3 l. 241/1990

  Una simile motivazione va esente dalle censure avanzate dal ricorso e già consente di respingere anche quest’ultima doglianza, risultando ben comprensibili ed esaustive le ragioni della posizione negativa espressa dall’Autorità preposta alla cura degli interessi paesaggistici, e poi recepita dall’Amministrazione comunale.

  Il provvedimento paesaggistico è adeguatamente motivato quando espone il contesto tutelato, l'impatto concreto dell'opera e le ragioni delle prescrizioni imposte, consentendo di comprendere l'iter logico della decisione.

• art. 8 l.r. Molise 24/1989

  I Piani conservano la propria efficacia a tempo indeterminato. Di norma sono sottoposti a revisione ogni dieci anni.

  I PTPAAV conservano efficacia a tempo indeterminato e la loro vigenza non dipende dall'approvazione dei piani paesistici esecutivi.

• art. 11 l.r. Molise 24/1989

  La Giunta Regionale provvede alla formazione ed approvazione dei Piani paesistici, esecutivi di ambito, sulla base dei relativi indirizzi progettuali definiti dai Piani territoriali paesistico - ambientali di area vasta.

  I piani paesistici esecutivi costituiscono strumenti distinti, formati sulla base degli indirizzi dei PTPAAV, e non condizionano l'efficacia dei piani territoriali di area vasta.

• art. 26 NTA del PRG del Comune di Termoli

  Il parere della Soprintendenza si presenta in linea con quello reso dalla Commissione Locale del Paesaggio (il quale reca simili prescrizioni riduttive dell’altezza del fabbricato), nonché con il disposto dell’art. 26 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Termoli (il quale, nel destinare l’area, individuata come “zona F Sottozona F5”, ad attrezzature auto-portuali e assistenza industrie, ammette la presenza di costruzioni solo per un limitato numero massimo di piani).

  La prescrizione di riduzione dell'altezza è coerente anche con la disciplina urbanistica della sottozona F5, che ammette costruzioni entro un numero limitato di piani.

• art. 14 e seguenti l. 241/1990

  Nel corso del giudizio, poi, il procedimento non ha subito un arresto, addivenendo a conclusione con la Determinazione n. 592 del 7.03.2025, avente ad oggetto “PROVVEDIMENTO CONCLUSIVO DELLA CONFERENZA DI SERVIZI, AI SENSI DELL’ART. 14 E SEGUENTI DELLA L. 241/1990”.

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi costituisce l'atto finale del procedimento, cui deve essere riferita l'impugnazione delle ragioni ostative alla realizzazione del progetto.

• art. 120 c.p.a.

  È inammissibile il ricorso proposto contro un parere - ancorché esso sia vincolante - quando non sia impugnato anche l'atto conclusivo del procedimento.

  Il parere endoprocedimentale, anche vincolante, non è autonomamente impugnabile quando non venga impugnato anche l'atto conclusivo del procedimento, salvo specifiche deroghe legislative.

Massime di principio

• La mancata approvazione dei piani paesistici esecutivi non determina la decadenza dei piani territoriali paesistico-ambientali di area vasta quando la disciplina regionale attribuisce a questi ultimi efficacia a tempo indeterminato e configura i piani esecutivi come strumenti autonomi; il decorso del termine può comportare soltanto la cessazione delle misure di salvaguardia provvisorie.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica disciplinato dall'art. 146 del d.lgs. 42/2004, la Soprintendenza esercita una valutazione preventiva di merito amministrativo e tecnico sul progetto e può imporre prescrizioni dirette a garantirne la compatibilità con il contesto paesaggistico.
• Le valutazioni paesaggistiche della Soprintendenza, espressione di discrezionalità tecnico-valutativa, sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, travisamento o applicazione di criteri tecnici erronei; il giudice non può sostituire la propria valutazione opinabile a quella dell'amministrazione.
• Una motivazione paesaggistica è sufficiente quando individua il contesto edilizio e paesaggistico di riferimento, descrive l'impatto dell'intervento progettato e collega a tali elementi le prescrizioni imposte, rendendo comprensibili le ragioni della decisione.
• Il parere della Soprintendenza, anche se vincolante, ha natura endoprocedimentale e non è autonomamente impugnabile senza l'impugnazione dell'atto conclusivo del procedimento, salvo che una specifica disposizione di legge ne preveda l'immediata impugnabilità.
• La diversa autorizzazione di interventi edilizi precedenti non determina disparità di trattamento se le situazioni comparate differiscono per le preesistenze, le caratteristiche del contesto o la volumetria utilizzata; l'amministrazione deve comunque valutare autonomamente l'impatto paesaggistico di ogni nuovo progetto.

Come è indicizzato