Sentenza n. 6972/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato il provvedimento con cui il Responsabile del Settore Edilizia Privata del Comune di Pula ha dichiarato l’inefficacia della segnalazione di agibilità presentata ai sensi dell’art. 38 della l.r. Sardegna n. 24/2016 e dell’art. 24 del d.P.R. n. 380/2001. In primo grado e in appello ha dedotto, anzitutto, l’incompetenza del Comune e l’inesistenza di un rituale provvedimento interdittivo del SUAPE, per violazione dell’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990, dell’art. 5, comma 1-ter, d.P.R. n. 380/2001 e delle disposizioni regionali sul procedimento unico, chiedendo anche la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa all’art. 35, comma 5, l.r. n. 24/2016. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che il Comune aveva fondato l’asserita abusività non sulla difformità dell’edificio rispetto al manufatto originario concretamente realizzato, ma sul confronto con un modello astratto di fabbricato rurale ETFAS ricostruito mediante uno studio del 2024. Il provvedimento non indicava neppure in modo puntuale le difformità riscontrate né considerava la possibilità che eventuali modifiche fossero state realizzate legittimamente in epoca anteriore all’obbligo generalizzato di acquisire il titolo edilizio. È stata altresì contestata la mancata considerazione delle concessioni edilizie del 1982 e del 1989, del diniego del 1987 e delle CIL del 2023 e del 2024, dai quali risultavano esaminati e assentiti i dati planovolumetrici del compendio. In via subordinata è stata dedotta la carenza di motivazione e istruttoria in ordine alla buona fede dell’acquirente, al legittimo affidamento determinato dal comportamento pluridecennale del Comune e all’interesse pubblico all’adozione della misura interdittiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR Sardegna e accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento interdittivo comunale. Ha respinto il motivo relativo all’incompetenza del Comune e alla necessità di un provvedimento del SUAPE. L’art. 35, comma 5, l.r. n. 24/2016 è stato qualificato come norma procedimentale generale applicabile anche alla dichiarazione di agibilità, poiché il procedimento di autocertificazione è introdotto dalle dichiarazioni richiamate dagli artt. 32 e 33 e l’art. 38 disciplina la dichiarazione di agibilità. La disposizione consente all’ufficio competente di adottare direttamente i provvedimenti di cui all’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990 quando il procedimento unico coinvolge un solo titolo abilitativo e un’unica amministrazione, senza alterare il sistema delle competenze né i principi di unitarietà e semplificazione. La questione di legittimità costituzionale è stata pertanto ritenuta manifestamente infondata. Sono stati invece accolti il secondo e il terzo motivo, relativi al difetto di istruttoria e motivazione. Il Comune aveva ipotizzato l’abusività dell’immobile sulla base della sua difformità rispetto a una tipologia astratta di fabbricato rurale ETFAS individuata a posteriori, senza dimostrare la difformità rispetto al manufatto originario concretamente realizzato e senza escludere modifiche legittimamente eseguite in epoca successiva. Inoltre, l’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 richiede che lo stato legittimo sia ricostruito con riferimento allo specifico immobile, mediante documenti probanti e titoli abilitativi relativi all’intero immobile o a interventi parziali. Le concessioni edilizie del 1982 e del 1989 riportavano i medesimi dati planovolumetrici dei manufatti esistenti; le pratiche del 2023 e del 2024, estese all’intero edificio, non erano state oggetto di interventi inibitori. Il complesso e coerente comportamento dell’Amministrazione nel tempo costituiva principio di prova dello stato legittimo e imponeva, per negarlo, una motivazione puntuale e convincente. Il mero raffronto con un modello costruttivo storico non era sufficiente a dimostrare l’abusività dell’immobile. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie e la novità delle questioni interpretative.

Norme richiamate

• art. 35, comma 5, l.r. Sardegna n. 24/2016

  Nel caso in cui il procedimento unico comprenda un solo titolo abilitativo rientrante nel campo di applicazione del procedimento in autocertificazione di cui all'articolo 34, l’ufficio competente adotta direttamente i provvedimenti di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 ritenuti necessari, trasmettendoli all'interessato e al SUAPE

  La disposizione è una norma procedimentale generale applicabile anche alla dichiarazione di agibilità e consente all’ufficio comunale competente di adottare direttamente i provvedimenti interdittivi quando il procedimento riguarda un solo titolo abilitativo e un’unica amministrazione.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  Nel caso in esame, al contrario, l’art. 35, comma 5, della l.r. n. 24/2016 disciplina la specifica ipotesi in cui l’unica Amministrazione coinvolta sia lo stesso Ufficio comunale competente in materia edilizia, senza che vi sia la necessità di coordinare pareri plurimi ovvero di uniformare flussi informativi.

  Il potere di adottare direttamente i provvedimenti inibitori può essere esercitato dall’ufficio comunale competente quando non occorre il coordinamento di più amministrazioni tramite il SUAPE.

• art. 4, comma 2, d.P.R. n. 160/2010

  Le disposizioni nazionali e regionali in materia non hanno modificato l’attribuzione delle competenze in capo alle diverse Amministrazioni coinvolte nel procedimento, ma hanno reso lo Sportello l’organo (comunale) che emette il provvedimento finale dopo aver raccolto gli atti di tutte le Amministrazioni e gli Enti coinvolti.

  Lo sportello unico costituisce il canale informativo e decisorio unitario nei procedimenti che coinvolgono più amministrazioni, ma tale regola non impedisce l’adozione diretta dell’atto da parte dell’unico ufficio competente nei casi previsti dalla disciplina regionale.

• art. 5, comma 1-ter, d.P.R. n. 380/2001

  Ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010 (nonché, per quanto riguarda specificamente la materia edilizia, l’art. 5, comma 1 – ter del d.P.R. n. 380 del 2001) lo sportello unico “funge da unico canale informativo sia verso le Amministrazioni che verso i soggetti istanti ed emette il provvedimento finale sulla base dei pareri delle Amministrazioni competenti sui vari aspetti, senza che ciò alteri il sistema delle competenze”.

  La funzione del SUAPE assicura il canale unico e l’emissione del provvedimento finale nei procedimenti unitari, senza trasferire allo sportello le competenze sostanziali delle amministrazioni coinvolte.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione testé menzionata, nel richiamare, in maniera esemplificativa, i “documenti probanti”, fa infatti riferimento non ad una “tipologia” di carattere storico – architettonico, ma allo specifico immobile del quale deve essere comprovato lo “stato legittimo”.

  La ricostruzione dello stato legittimo deve riguardare lo specifico immobile e può fondarsi su documenti probanti, titoli relativi all’intero edificio e titoli concernenti interventi parziali; non è sufficiente il confronto con una tipologia storico-architettonica astratta.

• art. 9-bis, comma 1-bis, ultima parte, d.P.R. n. 380/2001

  Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

  Per gli immobili risalenti a epoche in cui non era richiesto il titolo edilizio, lo stato legittimo si ricava dal complesso dei documenti probanti e dei titoli relativi all’ultimo intervento sull’intero immobile, integrati dai titoli successivi relativi a interventi parziali.

Massime di principio

• La disciplina regionale può consentire all’ufficio comunale competente di adottare direttamente i provvedimenti inibitori previsti dall’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990 quando il procedimento autocertificativo riguarda un solo titolo abilitativo e un’unica amministrazione, senza che ciò violi l’unitarietà del procedimento SUAPE o la disciplina statale sullo sportello unico.
• La regola del canale unico SUAPE opera nei procedimenti attivati tramite lo sportello che coinvolgono più amministrazioni e richiedono il coordinamento di più pareri; essa non impedisce l’intervento diretto dell’unico ufficio comunale competente nei casi in cui non siano necessari flussi informativi o valutazioni plurime.
• Ai fini della ricostruzione dello stato legittimo di un immobile realizzato in epoca anteriore all’obbligo generalizzato del titolo edilizio, i documenti probanti devono riferirsi allo specifico immobile e devono essere coordinati con i titoli abilitativi relativi all’ultimo intervento sull’intero edificio e con quelli successivi concernenti interventi parziali; non è sufficiente il raffronto con un modello edilizio astratto o con una tipologia storico-architettonica generale.
• Il comportamento complessivo e coerente dell’amministrazione protratto nel tempo, compreso il rilascio di titoli edilizi che presuppongono la conformità urbanistico-edilizia del manufatto, può costituire principio di prova dello stato legittimo dell’immobile; l’amministrazione che intenda negarne la legittimità deve fornire una motivazione puntuale e convincente.
• Un provvedimento interdittivo in materia edilizia è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando fonda l’abusività dell’immobile esclusivamente sulla difformità rispetto a un modello generale ricostruito a posteriori, senza dimostrare la difformità rispetto al manufatto originario concretamente realizzato, senza indicare le differenze riscontrate e senza considerare la possibile legittima realizzazione di modifiche anteriori all’obbligo del titolo edilizio.

Come è indicizzato