Sentenza n. 1120/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un’istanza di PAUR ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006 per la realizzazione e l’esercizio di una discarica monodedicata allo smaltimento di rifiuti contenenti amianto. Dopo la richiesta e il deposito di integrazioni documentali, il Comitato Tecnico Regionale VIA aveva espresso un primo parere non favorevole e, all’esito del preavviso di rigetto e delle osservazioni della proponente, aveva confermato il diniego rilevando sei criticità residue. La Regione aveva quindi adottato il provvedimento negativo di VIA e il conseguente diniego del PAUR senza celebrare la conferenza di servizi decisoria, ritenendo sufficiente il parere negativo del Comitato in applicazione della D.G.R. Veneto n. 568/2018. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. 152/2006 e dell’art. 14-ter della l. 241/1990, sostenendo che la conferenza di servizi sincrona costituisce sede necessaria della determinazione conclusiva anche quando l’esito sia negativo; ha inoltre censurato la D.G.R. n. 568/2018 nella parte in cui subordinava la convocazione della conferenza a un previo parere favorevole del Comitato VIA, nonché, in via subordinata, alcune disposizioni regionali e ha prospettato una questione di legittimità costituzionale. Con gli ulteriori motivi ha contestato l’interpretazione del criterio localizzativo del Piano regionale di gestione dei rifiuti, l’omessa valutazione di un documento integrativo sui ricettori e sulla dispersione atmosferica, le valutazioni sulla viabilità locale, l’applicazione della D.G.R. n. 995/2000 e la valutazione degli impatti cumulativi, deducendo vizi istruttori, carenza motivazionale e erroneità tecnica. La Regione e il Comune intervenuto hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione al Comune e, quanto al Comune, anche alla Provincia competente per la concessione di derivazione idrica.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità per omessa notificazione al Comune. Il provvedimento impugnato era stato adottato esclusivamente dalla Regione prima della conferenza di servizi e nessun atto autonomo di assenso o dissenso era stato emanato dal Comune o dalla Provincia; pertanto, ai fini dell’instaurazione del contraddittorio, era sufficiente la notificazione all’amministrazione emanante. Il Comune non è stato ritenuto controinteressato, poiché la sua posizione consisteva in un interesse pubblico alla tutela del territorio e della salute della comunità, non in un interesse privato, qualificato e speculare a quello della ricorrente. L’intervento tardivo del Comune è stato comunque ammesso mediante rimessione in termini, considerati il ritardo marginale, l’assenza di pregiudizio al contraddittorio e la qualità di ente pubblico. Nel merito, il primo motivo è stato accolto. L’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006 configura un modello unitario nel quale la conferenza di servizi in modalità sincrona è la sede necessaria per l’adozione della determinazione motivata conclusiva, comprensiva dei titoli abilitativi, sia in caso di esito favorevole sia in caso di esito sfavorevole. Il parere del Comitato VIA, pur dotato di rilevanza tecnica, è un atto istruttorio endoprocedimentale che deve confluire nella conferenza insieme alle posizioni delle altre amministrazioni. La D.G.R. Veneto n. 568/2018, nella parte in cui rende non convocabile la conferenza quando il Comitato abbia espresso parere negativo, attribuisce al parere un’efficacia preclusiva e sostitutiva non prevista dalla legge statale e altera il modello procedimentale tipizzato, eccedendo i poteri regionali di semplificazione. L’economia procedimentale non può giustificare la mancata celebrazione della conferenza, poiché proprio in quella sede devono essere ponderati tutti gli interessi, esaminate eventuali modifiche progettuali e adottata la decisione sulla base delle posizioni prevalenti. La mancata convocazione non è un vizio formale sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, ma un vizio sostanziale incidente sulla struttura del procedimento e sulla competenza decisionale. Sono stati annullati il decreto regionale n. 82/2025 e i pareri del Comitato VIA n. 265 e n. 267, con obbligo di riedizione del potere mediante convocazione e celebrazione della conferenza di servizi sincrona. Gli ulteriori motivi non sono stati esaminati, poiché riguardano valutazioni tecniche e discrezionali non ancora esercitate nella sede procedimentale competente; il loro esame giudiziale avrebbe violato l’art. 34, comma 2, c.p.a. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Nel procedimento di PAUR la conferenza di servizi in modalità sincrona costituisce la sede necessaria per la determinazione motivata conclusiva, anche quando l’esito del procedimento sia negativo.

• art. 14-ter l. 241/1990

  all’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine..., l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza ... sulla base delle posizioni prevalenti

  La decisione conclusiva della conferenza deve essere adottata nella sede conferenziale sulla base delle posizioni prevalenti.

• art. 7-bis, comma 8, d.lgs. 152/2006

  regole particolari ed ulteriori; per la semplificazione dei procedimenti

  Il potere regionale di introdurre regole particolari e ulteriori consente semplificazioni procedimentali, ma non permette di alterare il modello legale statale del PAUR né di attribuire a un organo istruttorio un potere di veto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata celebrazione della conferenza di servizi decisoria non è un vizio formale sanabile, perché incide sostanzialmente sulla struttura del procedimento e sulla competenza a decidere.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; pertanto, dopo l’annullamento per vizio procedimentale, non può anticipare il giudizio sulle valutazioni tecniche e discrezionali che devono essere compiute nella conferenza rinnovata.

• art. 41 c.p.a.

  Quando il provvedimento impugnato è imputabile alla sola amministrazione emanante, è sufficiente notificare il ricorso a tale amministrazione; non occorre evocare le amministrazioni coinvolte ma prive di una autonoma determinazione impugnabile.

• art. 50, comma 3, c.p.a.

  Il termine per l’intervento può essere derogato mediante rimessione in termini quando il ritardo sia marginale, non abbia arrecato pregiudizio al contraddittorio e ricorrano giustificati motivi.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini è giustificata, nel caso concreto, dall’incertezza oggettiva sulla qualifica processuale dell’ente e dall’assenza di pregiudizio per le altre parti.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Riconosce l’interesse comunale alla tutela della comunità e del territorio, ma tale interesse pubblicistico non attribuisce al Comune la qualità di controinteressato processuale privato.

Massime di principio

• Nel procedimento di Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale, la conferenza di servizi in modalità sincrona prevista dall’art. 27-bis, comma 7, del d.lgs. 152/2006 costituisce la sede necessaria per la determinazione motivata conclusiva, sia favorevole sia sfavorevole; il procedimento non può essere definito negativamente al di fuori di tale sede.
• Il parere dell’organo tecnico regionale competente in materia di VIA è un atto istruttorio endoprocedimentale, anche quando abbia elevata rilevanza tecnica, e non può assumere efficacia preclusiva o sostitutiva della determinazione conclusiva della conferenza di servizi in assenza di una specifica previsione legislativa.
• La potestà regionale di introdurre regole particolari e ulteriori per la semplificazione dei procedimenti VIA non consente di modificare il modello procedimentale statale del PAUR né di attribuire a un organo istruttorio un potere di veto che impedisca la convocazione della conferenza di servizi.
• La mancata celebrazione della conferenza di servizi decisoria prescritta dalla legge non costituisce un vizio meramente formale sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, quando incide sulla struttura del procedimento e sulla competenza a formare la decisione finale.
• In sede giurisdizionale non possono essere esaminate nel merito valutazioni tecniche e discrezionali relative a poteri amministrativi non ancora esercitati nella sede procedimentale prevista dalla legge; l’annullamento per vizio procedimentale comporta la riedizione del potere e non autorizza il giudice ad anticipare la decisione sostanziale.
• Nel giudizio contro un provvedimento di PAUR adottato esclusivamente dalla Regione prima della conferenza di servizi, la legittimazione passiva spetta alla sola Regione emanante; le altre amministrazioni coinvolte nel procedimento non sono parti necessarie se non hanno adottato un autonomo atto di assenso o dissenso impugnabile.

Come è indicizzato