Sentenza n. 11390/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti, titolari di concessioni pluriennali su aree del demanio lacuale del lago di Albano, hanno impugnato il parere vincolante della Soprintendenza e le conseguenti autorizzazioni paesaggistiche comunali, contestando la prescrizione secondo cui i manufatti di supporto alla balneazione devono essere temporanei, facilmente amovibili e installabili per non più di otto mesi all’anno. Con il primo motivo hanno dedotto eccesso di potere per illogicità manifesta, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di motivazione, travisamento e difetto di istruttoria, nonché violazione dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004, dell’art. 3 e dell’Allegato B, n. 26, del d.P.R. 31/2017 e dell’art. 97 Cost., sostenendo che la compatibilità paesaggistica non potrebbe variare in funzione delle stagioni, che le strutture sarebbero opere non stagionali e che la prescrizione comprimerebbe ingiustificatamente l’attività economica. Hanno inoltre invocato i regolamenti comunali, i disciplinari concessori, la durata annuale dei canoni, il regolamento regionale n. 1/2022 e, per una società, il rinnovo della concessione riferito all’intera annualità, deducendo anche la lesione del legittimo affidamento. Con il secondo motivo hanno dedotto disparità di trattamento, difetto di motivazione e violazione di legge, assumendo che attività di ristorazione e sportive situate nelle vicinanze sarebbero state autorizzate a mantenere strutture stabili o comunque senza obbligo di rimozione per quattro mesi. Hanno chiesto l’acquisizione della documentazione relativa a tali attività ai sensi dell’art. 65 c.p.a. In via preliminare hanno contestato la tardività della produzione documentale e l’irritualità della memoria di replica del Ministero.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente interpretato il ricorso in senso sostanziale e non formalistico, ritenendolo riferibile a tutti i titoli autorizzatori comunali dei ricorrenti, accomunati dalla medesima prescrizione, nonostante nell’epigrafe fosse specificamente indicata una sola autorizzazione. Ha respinto la richiesta di stralcio delle autorizzazioni comunali relative agli altri ricorrenti, qualificandole come documenti riconducibili agli atti effettivamente impugnati e comunque dovuti ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a.; ha invece disposto lo stralcio della restante documentazione tardivamente prodotta e della memoria di replica del Ministero, poiché essa introduceva per la prima volta le difese dell’amministrazione oltre il termine per le memorie conclusionali, eludendo la funzione propria della replica e comprimendo il contraddittorio. Nel merito ha ritenuto legittima la prescrizione temporale. L’art. 146 del d.lgs. 42/2004 attribuisce all’autorità paesaggistica una valutazione tecnico-discrezionale sulla compatibilità complessiva dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati. La Soprintendenza ha ragionevolmente ritenuto compatibili i manufatti soltanto se amovibili e stagionali, così da evitare un’alterazione permanente del paesaggio e consentire il ripristino della vocazione naturale e culturale dell’area al termine della stagione balneare. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni paesaggistiche è limitato ai profili di logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituzione della valutazione amministrativa con una diversa valutazione opinabile. La previsione dell’Allegato B, n. 26, del d.P.R. 31/2017 non impone la qualificazione dei manufatti come non stagionali: essa contempla sia manufatti stagionali sia non stagionali, rimettendo al titolo autorizzatorio la concreta qualificazione. Nel caso esaminato, né il regolamento comunale né i disciplinari concessori dimostravano la non stagionalità; questi ultimi, anzi, facevano salvi gli ulteriori titoli edilizi e paesaggistici necessari. La concessione demaniale legittima l’uso del bene pubblico, ma non sostituisce né condiziona i titoli necessari alla tutela paesaggistica. Non è stata quindi riconosciuta una lesione del legittimo affidamento. Il regolamento regionale sulla durata delle concessioni disciplina il rapporto concessorio e non incide sulla distinta disciplina paesaggistica; il canone annuale riguarda la durata pluriennale della concessione e non implica la permanenza annuale dei manufatti. È stata inoltre ritenuta infondata e, in parte, inammissibile la doglianza relativa ai servizi igienici, poiché il regolamento consentiva anche l’uso di bagni chimici e non era stata provata l’esistenza di allacciamenti permanenti alla rete fognaria. La censura di disparità di trattamento è stata respinta per genericità e perché non è possibile invocare, quale parametro di parità, un trattamento più favorevole eventualmente illegittimo riconosciuto a terzi; in ogni caso, la disparità richiede l’assoluta identità delle situazioni di fatto. L’istanza istruttoria ex art. 65 c.p.a. è stata quindi ritenuta irrilevante. Il ricorso è stato definitivamente rigettato. Le spese sono state compensate nei confronti del Ministero, mentre nulla è stato disposto nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 9 Cost.

  Il paesaggio assurge al rango di bene costituzionalmente tutelato ed è incluso nel novero dei principi fondamentali.

  La tutela paesaggistica costituisce un valore primario che deve essere preservato, pur attraverso il bilanciamento con gli altri interessi presenti nel territorio.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Tutte le modificazioni da apportare ai beni paesaggistici vanno sottoposte a una valutazione di compatibilità paesaggistica.

  La valutazione è tecnico-discrezionale e riguarda la compatibilità complessiva dell’intervento con i valori paesaggistici; può includere prescrizioni temporali e di amovibilità.

• art. 3 e Allegato B, n. 26, d.P.R. 31/2017

  Installazione di manufatti amovibili o di facile rimozione, consistenti in opere di carattere non stagionale e a servizio della balneazione; prima collocazione ed installazione dei predetti manufatti amovibili o di facile rimozione aventi carattere stagionale.

  La disposizione contempla sia manufatti stagionali sia non stagionali. La concreta qualificazione dipende dal titolo autorizzatorio, senza escludere che l’autorizzazione paesaggistica imponga la stagionalità.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’amministrazione ha l’obbligo di produrre in giudizio gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato.

  La produzione delle autorizzazioni comunali sostanzialmente corrispondenti agli atti impugnati non può essere espunta come tardiva, trattandosi di documentazione che l’amministrazione è tenuta a depositare.

• art. 65 c.p.a.

  L’istanza istruttoria è irrilevante quando la prova richiesta riguarda una disparità di trattamento non idonea, per genericità o per riferibilità a eventuali provvedimenti illegittimi, a fondare l’annullamento dell’atto impugnato.

• art. 73 c.p.a.

  Le parti possono presentare repliche ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi.

  La memoria di replica deve limitarsi a contrastare difese contenute nelle memorie conclusionali avversarie e non può essere utilizzata per introdurre per la prima volta le difese dell’amministrazione oltre il termine per le memorie conclusionali.

• art. 46, comma 2, l. 241/1990

Massime di principio

• La valutazione di compatibilità paesaggistica prevista dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004 ha natura tecnico-discrezionale e può subordinare la compatibilità di manufatti a servizio della balneazione alla loro amovibilità e alla permanenza limitata alla stagione balneare, anche quando le opere siano astrattamente compatibili con il contesto paesaggistico durante il periodo di installazione.
• La compatibilità paesaggistica dell’opera e la limitazione temporale della sua permanenza sono valutazioni distinte: il giudizio positivo sulla compatibilità non esclude la prescrizione di rimuovere le strutture al termine della stagione, allo scopo di ripristinare l’assetto naturale del bene vincolato.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni paesaggistiche tecnico-discrezionali resta circoscritto a logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo; il giudice non può sostituire la valutazione amministrativa con una diversa valutazione tecnica meramente opinabile.
• L’Allegato B, n. 26, del d.P.R. 31/2017 contempla manufatti a servizio della balneazione sia stagionali sia non stagionali; la loro concreta qualificazione dipende dal titolo autorizzatorio e non deriva automaticamente dalla durata della concessione demaniale, dal regolamento comunale o dal pagamento di un canone annuale.
• La concessione demaniale abilita all’uso esclusivo del bene pubblico, ma non costituisce titolo edilizio o paesaggistico e non genera affidamento tutelabile sulla permanenza annuale dei manufatti quando il disciplinare fa espressamente salvi gli ulteriori assensi delle autorità competenti.
• La disparità di trattamento non può essere fondata sull’eventuale trattamento più favorevole illegittimamente riconosciuto a terzi: il principio di legalità impedisce di estendere ad altri un’illegittimità amministrativa, e comunque la disparità richiede l’assoluta identità delle situazioni di fatto.

Come è indicizzato