L.R. TAA 2/2018

Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige

Il provvedimento raccoglie e coordina la disciplina regionale degli enti locali, con applicazione esclusiva nel territorio della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e con regole differenziate per le province di Trento e Bolzano.

Principi generali, autonomia comunale e funzioni

La legge riconosce l’autonomia delle comunità locali e del comune quale ente autonomo rappresentativo della collettività. Il comune cura gli interessi della comunità, promuove lo sviluppo locale e, nei territori con gruppi linguistici diversi, tutela lingua, cultura e identità di tutte le componenti. Nei comuni della provincia di Bolzano operano le regole di proporzionale tra gruppi linguistici e di uso delle lingue italiana, tedesca e ladina. È inoltre garantita una rappresentanza equilibrata dei generi nelle nomine e negli organi collegiali, con alcune specifiche cautele per Bolzano e per i comuni ladini o germanofoni.

Le funzioni amministrative di interesse locale sono attribuite ai comuni, secondo i principi di sussidiarietà, responsabilità, unità, omogeneità e adeguatezza. Regione e province autonome individuano le funzioni trasferite, delegate o subdelegate. I comuni possono cooperare tra loro e con privati per una gestione più efficiente dei servizi e, ove previsto dalla legge provinciale, svolgere anche funzioni attribuite alle comunità montane.

Statuto comunale e potestà regolamentare

Lo statuto comunale è adottato dal consiglio a maggioranza qualificata dei due terzi; se tale soglia non è raggiunta, la votazione si ripete entro 30 giorni e lo statuto è approvato con due voti favorevoli della maggioranza assoluta. Lo statuto entra in vigore il trentesimo giorno successivo alla pubblicazione nell’albo telematico comunale. Entro 30 giorni dalla pubblicazione può essere richiesto referendum confermativo sulle modifiche statutarie, salvo gli adeguamenti imposti dalla legge; in tal caso l’entrata in vigore è sospesa.

Lo statuto deve disciplinare l’ordinamento dell’ente, le attribuzioni degli organi, la separazione tra funzioni politiche e gestionali, le garanzie delle minoranze, la partecipazione popolare, il decentramento, l’accesso alle informazioni e i controlli interni. Nei comuni privi di dirigenti può attribuire al sindaco, agli assessori o alla giunta anche poteri tecnico-gestionali, nel rispetto delle attribuzioni riservate al sindaco dalla legge. I regolamenti comunali disciplinano organizzazione, funzionamento degli organi e degli uffici, notificazioni, pubblicità dei regolamenti e sanzioni amministrative nei limiti di legge.

Emblema, titolo di città o borgata

Il comune può avere gonfalone e stemma, approvati su proposta del comune e pubblicati nel bollettino ufficiale regionale. Il sindaco può usare il distintivo previsto dalla normativa regionale. Il titolo di “Città” o “Borgata” può essere conferito con decreto del presidente della regione, su deliberazione conforme della giunta regionale e previo controllo delle condizioni richieste: per “Città” occorrono almeno 10.000 abitanti e particolari requisiti storici o socio-economici; per “Borgata” almeno 2.000 abitanti e le ulteriori condizioni previste per la città.

Partecipazione popolare, procedimento amministrativo e difensore civico

La legge richiama la normativa statale in materia di azione popolare. Per procedimento amministrativo, trasparenza e accesso agli atti, la disciplina regionale del 1993 non si applica agli enti locali e ai gestori di servizi pubblici locali, sostituita dalla normativa provinciale territorialmente competente; restano comunque applicabili anche le disposizioni regionali in materia di trasparenza. I comuni devono individuare e pubblicare dati e informazioni sull’organizzazione, sul personale, sui risultati gestionali e sulle retribuzioni dei dirigenti e del segretario, tramite strumenti elettronici.

È valorizzata la partecipazione popolare, con forme associative, cooperative, consultazioni e referendum su materie di competenza locale. Gli statuti possono prevedere il voto per corrispondenza nei referendum e nelle consultazioni popolari. Il referendum popolare comunale è rimesso allo statuto, che fissa modalità di iniziativa, numero minimo di sottoscrizioni e quorum; per i comuni fino a 5.000 abitanti il quorum può arrivare al 30% degli aventi diritto, per quelli maggiori al 25%. Nei comuni della provincia di Bolzano e di Trento la legittimità e ammissibilità dei referendum è valutata da commissioni specifiche, con disciplina distinta per ciascuna provincia. Lo statuto può anche prevedere il difensore civico, eventualmente unico per unione di comuni o attivato tramite convenzione con altri difensori civici o comuni.

Circoscrizioni, modifiche territoriali e fusioni di comuni

La costituzione di nuovi comuni, le fusioni, le modifiche territoriali, del capoluogo e della denominazione avvengono con legge regionale, sentite le popolazioni interessate secondo referendum. Le fusioni di comuni danno luogo, di regola, a contributi finanziari per l’avvio del nuovo ente e per la gestione per dieci anni, secondo parametri fissati dalla giunta regionale d’intesa con le province. Nei territori dei comuni fusi possono essere istituiti municipi per i servizi di base e altre funzioni comunali.

Il nuovo comune nasce, di regola, all’inizio del primo o al più tardi del secondo esercizio finanziario successivo al referendum. Il programma regionale di riordino delle circoscrizioni e di fusione dei piccoli comuni è aggiornato ogni cinque anni. Non possono essere istituiti nuovi comuni con meno di 3.000 abitanti, salvo i casi di fusione o aggregazione previsti dalla legge. Sono disciplinate anche la costituzione di frazioni in comuni autonomi, il distacco di frazioni, la riunione di comuni contermini, le iniziative popolari per fusione o aggregazione e le controversie sui confini e sui rapporti patrimoniali.

Per le frazioni con patrimonio separato è previsto un delegato del sindaco; in caso di conflitto di interessi patrimoniali può essere attribuita a cittadini della frazione la gestione dell’oggetto in controversia. Le modifiche territoriali possono comportare separazioni patrimoniali, regolazione dei rapporti economico-finanziari e, in certe ipotesi, la gestione d’ufficio da parte della giunta provinciale o regionale.

Forme collaborative intercomunali e servizi pubblici locali

I comuni possono gestire funzioni e servizi in forma associata tramite convenzioni, associazioni di comuni, unioni di comuni, consorzi obbligatori di funzioni e accordi di programma. La legge rinvia in larga parte alla legislazione provinciale la disciplina delle forme associative, degli ambiti territoriali, del trasferimento di personale, beni e rapporti giuridici e dei poteri sostitutivi. Per la provincia di Bolzano sono previsti contributi finanziari per favorire le forme di collaborazione, anticipati annualmente dalla regione.

Le convenzioni definiscono durata, fini, consultazioni, rapporti finanziari e obblighi reciproci. Le unioni e le associazioni di comuni hanno una propria disciplina su organi, finanze e personale. Gli enti già istituiti ai sensi del DPR 279/1974 possono continuare ad operare o essere soppressi dalla legge provinciale. I servizi pubblici locali sono disciplinati dalla legge provinciale nel rispetto della normativa comunitaria; fino all’adozione delle discipline provinciali restano efficaci alcune disposizioni regionali previgenti.

Organi di governo del comune

Gli organi di governo sono consiglio, giunta e sindaco. Il consiglio entra in carica con la proclamazione degli eletti; resta in carica fino al rinnovo e, dopo l’indizione dei comizi, può adottare solo atti urgenti. Le dimissioni dei consiglieri sono irrevocabili ed efficaci subito, con obbligo di surrogazione entro 20 giorni. Il consiglio può istituire commissioni consiliari e deve garantire il voto limitato quando si eleggono rappresentanti di minoranza o membri di commissioni e organismi.

La composizione del consiglio varia in base alla popolazione e alla provincia. Il sindaco presiede il consiglio nei comuni piccoli di Trento e Bolzano; negli altri comuni il consiglio è presieduto da un presidente eletto dall’assemblea. La prima seduta va convocata entro 10 giorni dalla proclamazione e tenuta entro 10 giorni dalla convocazione. La convalida degli eletti avviene nella prima seduta, con verifica delle cause di ineleggibilità e incompatibilità.

Il mandato del consiglio dura cinque anni. Si procede al rinnovo integrale in caso di forte mutamento della popolazione o del numero dei consiglieri per modifiche territoriali, o quando il consiglio perda la metà dei componenti senza surrogazione. La vacanza del seggio è colmata dal primo non eletto della stessa lista; in caso di sospensione ex d.lgs. 235/2012 si ha supplenza temporanea fino alla cessazione della sospensione.

Giunta e sindaco: composizione, elezione e funzioni

La giunta è composta dal sindaco, che la presiede, e da un numero di assessori fissato dallo statuto entro limiti massimi stabiliti dalla legge in base alla popolazione. In provincia di Bolzano la composizione deve rispettare la consistenza dei gruppi linguistici; il vicesindaco deve appartenere, nei comuni oltre 13.000 abitanti con più gruppi linguistici, al gruppo maggiore diverso da quello del sindaco. La giunta deve inoltre essere composta da entrambi i generi e, se necessario, la quota del genere meno rappresentato deve essere garantita proporzionalmente; in caso di mancato adeguamento la giunta provinciale diffida il comune e può sciogliere il consiglio.

Nei comuni di Trento il sindaco nomina gli assessori e ne dà comunicazione al consiglio; nei comuni di Bolzano la giunta è eletta dal consiglio su proposta del sindaco. Gli assessori possono anche essere esterni, entro limiti di legge. Le dimissioni dell’assessore sono irrevocabili; la sostituzione va effettuata entro 30 giorni in provincia di Trento e 90 giorni in provincia di Bolzano.

Il sindaco è eletto direttamente dai cittadini, entra in carica con la proclamazione, presta giuramento e resta in carica cinque anni. Rappresenta il comune, convoca e presiede giunta e consiglio, sovrintende agli uffici e all’esecuzione degli atti, coordina orari di esercizi e servizi e può adottare ordinanze non contingibili e urgenti in specifiche materie di tutela della quiete, ambiente e patrimonio culturale. Nei comuni di Bolzano e di Trento le nomine dei rappresentanti comunali e dei responsabili degli uffici seguono regole particolari; in mancanza di decisione consiliare interviene il sindaco o la giunta provinciale con poteri sostitutivi.

In caso di dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco, la giunta decade e si scioglie il consiglio; restano in carica fino al nuovo rinnovo. È prevista la mozione di sfiducia con quorum differenziati tra Trento e Bolzano. Sono disciplinati anche i conflitti di interesse, l’astensione dalle deliberazioni e il divieto, per i consiglieri in carica, di partecipare agli acquisti di beni comunali con trattativa privata.

Status economico degli amministratori locali

La legge disciplina indennità di carica, gettoni di presenza, rimborsi spese e previdenza complementare degli amministratori locali. Le indennità sono determinate con regolamento della giunta regionale, d’intesa con le province, in base alla popolazione e ad altri parametri; vi sono norme specifiche per sindaci, vicesindaci, assessori, presidenti dei consigli e organi esecutivi delle forme collaborative. È previsto il divieto di cumulo di indennità e, in alcuni casi, il cumulo con i gettoni di presenza.

Sono presenti molte disposizioni temporanee e di aggiornamento delle misure economiche: riduzioni del 7% introdotte dal 2013, conferme dal turno generale 2020 e nuove misure dal 2023, 2025 e 2026. Tali interventi sono collegati a specifici esercizi e turni elettorali e, per varie categorie, prevedono importi puntuali, tabelle provinciali e decorrenze precise. Le norme più recenti dispongono l’aggiornamento del gettone di presenza e, dal 2026 per i comuni di Bolzano e Trento, una indennità di funzione mensile per i consiglieri che non percepiscono l’indennità di carica.

È riconosciuta, dal turno generale 2020, la previdenza complementare per sindaci, vicesindaci e assessori di comuni, comunità comprensoriali e Comunità della provincia di Trento, oltre che per il Procurador del Comun General de Fascia, con contribuzione a carico dell’ente e dell’amministratore. Sempre dal turno 2020 è attribuita ai sindaci, a fine mandato e a determinate condizioni, l’indennità di fine mandato.

Sono previsti rimborsi per spese di viaggio, soggiorno e spese forzose sostenute per il mandato, oltre al rimborso delle spese giudiziarie, legali e peritali in favore del personale e degli amministratori, con norme interpretative estese anche ai casi di archiviazione, prescrizione o compensazione delle spese. L’articolato disciplina anche la copertura previdenziale e assistenziale, le assicurazioni e il fondo provinciale alimentato da una quota dei diritti di segreteria per sostenere i segretari in disponibilità.

Personale comunale: reclutamento, rapporto di lavoro, incompatibilità e tutele

L’ordinamento del personale si fonda su principi di autonomia, efficienza, trasparenza, distinzione tra indirizzo politico e gestione e raccordo con la contrattazione collettiva provinciale. L’accesso all’impiego avviene per concorso, selezione, graduatorie, mobilità, avviamento al lavoro per qualifiche basse o tramite utilizzo di graduatorie di altri enti e di consorzi di comuni. Per i comuni della provincia di Bolzano sono richiesti la conoscenza delle lingue italiana e tedesca, e, ove necessario, della lingua ladina; la composizione delle commissioni deve rispettare la consistenza dei gruppi linguistici.

I regolamenti organici disciplinano bando, commissioni, procedure concorsuali, periodo di prova, progressioni verticali, attribuzione temporanea di mansioni superiori, sanzioni disciplinari e procedimenti. Il rapporto di lavoro è costituito dal contratto individuale; la graduatoria dei concorsi ha validità triennale. È prevista la tutela di persone con handicap, la promozione delle pari opportunità, piani per la parità nei comuni con più di 30.000 abitanti, l’accesso ai dati statistici sul personale e misure di conciliazione tra esigenze familiari e professionali.

Il personale può essere autorizzato a svolgere attività esterne entro limiti stringenti, con divieti e incompatibilità dettagliati; sono previsti limiti ai compensi complessivi per incarichi autorizzati. In caso di violazioni può applicarsi la sanzione disciplinare fino al licenziamento. È anche possibile, in presenza di specifiche esigenze, l’aspettativa non retribuita per attività esterne fino a 12 mesi.

Dirigenza comunale e collaborazione esterna

I comuni con più di 10.000 abitanti possono dotarsi di figure dirigenziali; gli incarichi sono a tempo determinato e conferiti con provvedimento motivato. Ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, mentre gli organi politici fissano obiettivi e indirizzi. Nei comuni privi di dirigenza le relative funzioni fanno capo al segretario comunale, con possibilità di attribuire alcune funzioni a funzionari di qualifiche elevate.

Sono previsti servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, misurazione e valutazione delle prestazioni, attività di revisione interna affidabili anche al consorzio dei comuni e incarichi dirigenziali esterni con limiti quantitativi e selezione pubblica. In provincia di Bolzano la legge contiene una disciplina speciale sulla dirigenza, con ruolo unico, iscrizioni, progressioni, assegnazione di incarichi e regole sulla disponibilità e sul ricollocamento dei dirigenti.

Segretari comunali

I segretari comunali sono dipendenti dei comuni e costituiscono il funzionario apicale dell’ente. Assistono alle sedute del consiglio e della giunta, ne redigono i verbali e svolgono funzioni di supporto giuridico-amministrativo, coordinamento e rogito dei contratti. Nei comuni di classe non inferiore alla terza può essere istituito il vicesegretario.

La classificazione delle sedi segretarili dipende dalla popolazione; sono previste regole specifiche per le comunità della provincia di Trento e per la gestione associata o in fusione. Per i comuni trentini, a seguito della formazione dell’albo provinciale dei segretari degli enti locali, la disciplina dei vecchi concorsi segretarili di cui agli articoli 149-156 è stata in gran parte superata, con efficacia cessata per gli enti locali trentini dalla data di approvazione dell’elenco, salvo i concorsi già banditi.

La legge disciplina corsi abilitanti, esame di abilitazione, commissioni giudicatrici, requisiti di accesso alle sedi di varie classi, mobilità, utilizzo delle graduatorie di concorso e copertura delle sedi vacanti. Sono previste supplenze, reggenze, convenzioni temporanee, messa a disposizione di personale abilitato e collocamento in disponibilità per incompatibilità ambientale. Per questa ultima ipotesi è istituita una procedura specifica con commissione provinciale, tentativo obbligatorio di conciliazione, possibili misure di reintegrazione o risoluzione del rapporto e disciplina speciale in provincia di Bolzano anche per vicesegretari e segretari delle comunità comprensoriali.

Il segretario può essere collocato in disponibilità, assegnato ad altri incarichi provinciali e mantenuto in appositi elenchi con trattamento economico ridotto nel tempo; se non riassorbito, il rapporto si risolve. Il fondo alimentato dai diritti di segreteria finanzia formazione, aggiornamento e costi della gestione dei segretari in disponibilità.

Contrattazione collettiva

La contrattazione collettiva è provinciale e decentrata e disciplina diritti, obblighi e relazioni sindacali. La parte pubblica è rappresentata dalle organizzazioni dei comuni, eventualmente tramite agenzie provinciali di contrattazione. Le delegazioni sindacali sono formate secondo criteri di rappresentatività, con soglia minima del 5% degli iscritti nelle singole aree.

Sono disciplinati livelli e aree di contrattazione, procedura di stipula, controlli di compatibilità economico-finanziaria, efficacia dei contratti, interpretazione autentica, trattamento economico e aspettative e permessi sindacali. I contratti hanno durata triennale, salvo diversa previsione provinciale.

Responsabilità, controlli e contabilità

Amministratori e personale rispondono secondo le norme vigenti sulla responsabilità degli impiegati civili dello Stato; tesoriere e agenti contabili rendono conto della gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti. La giunta provinciale e i suoi componenti, quando agiscono come organo di controllo, possono essere responsabili per dolo o colpa grave. L’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni.

I controlli sugli atti si considerano cessati con la riforma costituzionale del 2001. Restano la pubblicazione delle deliberazioni all’albo telematico per 10 giorni, i pareri obbligatori e il controllo di regolarità tecnica e contabile. Sono previsti controlli interni, controllo di gestione, controllo strategico, controllo sulle società partecipate non quotate e controllo sugli equilibri finanziari. Per gli enti locali con popolazione superiore a determinati limiti, alcune forme di controllo strategico e sulle società partecipate sono obbligatorie solo dal 2016, 2017 o 2018 a seconda della popolazione.

In materia contabile, l’armonizzazione dei bilanci e il coordinamento della finanza locale sono demandati alle province. Il fondo di riserva, gli impegni di spesa, il rendiconto, il servizio di tesoreria, la tesoreria unica, i revisori dei conti e le spese di rappresentanza sono disciplinati in modo puntuale. I revisori sono eletti dal consiglio, durano tre anni e devono essere iscritti nei registri professionali; per la provincia di Bolzano la composizione deve rispettare la consistenza dei gruppi linguistici. La legge contiene anche una norma transitoria sui requisiti formativi dei revisori e sulle misure dei compensi in attesa degli aggiornamenti provinciali.

Procedimento elettorale comunale

Le elezioni comunali si svolgono, di regola, in una domenica tra il 1° maggio e il 15 giugno dell’anno di scadenza del mandato; nei casi di rinnovo per cause diverse, valgono finestre temporali diverse tra primavera e autunno. In occasione del turno generale alcune scadenze sono anticipate di 14 giorni e, dal 2024, sono previste ulteriori regole di coordinamento sui termini di presentazione, scrutinio e votazione; per il turno generale 2025 e 2026 risultano poi norme speciali e temporanee sui quorum e sugli adempimenti.

Sono disciplinati indizione dei comizi, protezione dei contrassegni tradizionali, liste elettorali, nomina e aggiornamento dei presidenti di seggio, degli scrutatori e dei segretari, compensi, materiale elettorale, presentazione delle candidature, collegamenti tra liste, parità di genere, esame delle candidature e stampa delle schede. Sono previste regole distinte per i comuni fino a 3.000 abitanti della provincia di Trento, per quelli sopra tale soglia, per i comuni fino a 15.000 abitanti della provincia di Bolzano, per il comune di Bolzano e per i ballottaggi.

Il sistema elettorale prevede, per i comuni di Trento fino a 3.000 abitanti, un meccanismo maggioritario con premio di maggioranza; per i comuni più grandi di Trento la scelta è a doppio turno con assegnazione del 60% dei seggi alla coalizione del sindaco eletto; per Bolzano vi sono regole proprie, con liste, coalizioni, soglie di accesso e riparto dei seggi, differenziate anche per il comune capoluogo. La validità delle elezioni è subordinata a quorum di votanti e, per alcune ipotesi, a quorum di voti validi; la disciplina prevede anche casi di nullità dell’elezione, rinvii per decesso di candidati, annullamento delle elezioni e procedimenti per il rinnovo.

Sono regolate in dettaglio le operazioni di voto, lo scrutinio, la proclamazione degli eletti, i ricorsi e le sanzioni penali. La regione può sperimentare votazione e scrutinio elettronico in alcuni seggi, con spese a carico regionale. Gli oneri finanziari del procedimento elettorale sono ripartiti tra regione, province e comuni secondo specifiche competenze.

Referendum consultivi per modificazioni territoriali

Le domande di costituzione di borgate o frazioni in comuni autonomi, di distacco o aggregazione di frazioni, di mutamento di denominazione o capoluogo e di rettifiche territoriali devono essere sottoposte a referendum delle popolazioni interessate, salvo i casi in cui la giunta regionale o il consiglio regionale dispongano diversamente per manifesta impossibilità o per l’assenza di insediamenti umani permanenti. La giunta regionale fissa la votazione e la formula referendaria; i sindaci danno pubblicità con manifesto almeno 30 giorni prima.

Possono votare i cittadini italiani iscritti nelle liste elettorali dei comuni interessati e i residenti all’estero, che però non contano per il quorum. Il quorum di validità è del 40% degli elettori interessati e il referendum è approvato solo se i voti positivi raggiungono almeno il 50% dei voti validamente espressi. La giunta regionale trasmette poi al consiglio regionale il disegno di legge o la proposta di reiezione. Per la scelta della denominazione del nuovo comune è possibile un ulteriore referendum limitato al nome.

Disposizioni finali, abrogazioni ed entrata in vigore

La legge finanzia le proprie previsioni con stanziamenti già autorizzati per il triennio iniziale e con successive leggi di bilancio. Sono abrogate molte disposizioni previgenti regionali e altre norme restano in vigore come testi di riferimento o in quanto richiamate. La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione, con effetto dal 15 giugno 2018.

Regime transitorio e norme ormai superate

Il testo consolidato contiene molte disposizioni con decorrenze già trascorse o riferite a turni elettorali, esercizi finanziari, concorsi o termini ormai conclusi. In particolare risultano oggi superate o comunque non più utilmente applicabili le norme che riguardano vecchi esercizi finanziari, vecchi turni elettorali, concorsi segretarili superati dalla nuova disciplina provinciale, aliquote e importi validi solo per periodi determinati, nonché alcune sezioni e allegati espressamente abrogati o sostituiti. Per questo il testo ha ancora valore come codice vigente, ma molte sue parti operative sono di fatto storicizzate o non più utilizzate nella pratica corrente.