Circolare numero 119 del 28-5-1990

Chiarimenti sul contenzioso amministrativo per malattia e maternità dopo la legge n. 88/1989

La circolare fornisce istruzioni applicative sul nuovo sistema di ricorso amministrativo introdotto dalla legge n. 88/1989 in materia di prestazioni economiche di malattia e maternità. L’obiettivo è uniformare la gestione dei ricorsi, chiarire i termini di proposizione, la competenza degli organi e i rapporti tra fase amministrativa e giudiziaria.

Quadro generale del nuovo contenzioso

La legge n. 88/1989 ha superato la precedente assenza di contenzioso amministrativo per le prestazioni economiche di malattia e maternità erogate dall’INPS dopo lo scioglimento degli enti mutualistici. In precedenza, i provvedimenti negativi erano impugnabili solo in sede giudiziaria; il riesame interno avveniva semmai in via di autotutela. Con la nuova disciplina, invece, è previsto il previo esperimento del ricorso amministrativo come condizione di procedibilità dell’azione giudiziaria.

Competenza e struttura decisionale

Il contenzioso si svolge in unico grado davanti al Comitato provinciale, rinnovato nella composizione ai sensi della legge n. 88/1989, e viene deciso da speciali Commissioni interne. Per i lavoratori dipendenti opera un’unica Commissione speciale; per le lavoratrici autonome, limitatamente alla maternità, operano tre distinte Commissioni a seconda della categoria di appartenenza (coltivatrici dirette, mezzadre e colone; artigiane; esercenti attività commerciale). La decisione del Comitato è definitiva in sede amministrativa e può essere contestata soltanto davanti al giudice.

Termini per proporre ricorso e decorrenza

Il ricorso deve essere presentato tramite la SAP che ha emesso il provvedimento impugnato entro 90 giorni dalla comunicazione del provvedimento. Se la comunicazione manca, il termine decorre dal 121° giorno successivo alla conclusione dell’episodio oggetto della richiesta di indennizzo, oppure dal momento in cui la prestazione da anticipare dal datore di lavoro diventa concretamente esigibile. La circolare precisa che il termine non è perentorio: ai sensi dell’art. 8 della legge n. 533/1973, nelle controversie di previdenza e assistenza obbligatorie non si tiene conto di vizi, preclusioni e decadenze, purché il ricorso sia proposto prima della prescrizione.

Dal 28 marzo 1989, data di entrata in vigore della legge n. 88/1989, la prescrizione del diritto va valutata tenendo conto dell’effetto interruttivo prodotto dal ricorso amministrativo e del momento in cui il lavoratore ha conoscenza del provvedimento divenuto definitivo a seguito della decisione negativa del Comitato provinciale. Se il Comitato non decide entro 90 giorni dalla proposizione del gravame, il silenzio vale come rigetto e da quel momento ricomincia a decorrere il termine di prescrizione.

Obbligo del previo ricorso amministrativo e rapporti con il giudizio

La proposizione del ricorso amministrativo è una condizione di procedibilità. Se il lavoratore adisce il giudice senza aver prima esperito la fase amministrativa, il giudice rileva l’improcedibilità, sospende il processo e assegna un termine di 60 giorni per proporre il ricorso amministrativo, ai sensi dell’art. 443, secondo comma, c.p.c., come modificato dalla legge n. 533/1973.

La circolare osserva anche che il procedimento amministrativo e quello giudiziario restano relativamente autonomi: nulla impedisce, in linea di principio, che il Comitato decida anche oltre i 90 giorni previsti. Tuttavia, quando l’azione giudiziaria è già pendente, può risultare opportuno soprassedere a decisioni che sarebbero inutili o potenzialmente contrastanti con l’accertamento del giudice. In tale ipotesi la SAP deve informare il Comitato dell’iniziativa giudiziaria del ricorrente, affinché valuti se sospendere ogni ulteriore decisione di merito. Se emergono elementi nuovi e determinanti che dimostrino il diritto alla prestazione, resta comunque possibile l’accoglimento del ricorso anche in questa fase.

Legittimazione al ricorso e rappresentanza

Può ricorrere il singolo interessato o i suoi aventi causa. Il ricorrente può farsi rappresentare da un terzo munito di mandato speciale. Se il ricorso è presentato da un ente di patronato, non serve un mandato di assistenza diverso da quello eventualmente già conferito per la trattazione amministrativa della pratica.

Anche il datore di lavoro è legittimato a ricorrere quando l’INPS contesta un’indebita erogazione di prestazioni anticipate ex lege. Nei casi di pagamento a conguaglio, il provvedimento può essere impugnato dal solo lavoratore, dal solo datore di lavoro oppure congiuntamente da entrambi. Il ricorso del datore di lavoro è ammissibile anche quando il provvedimento sia stato emanato a seguito di accertamento ispettivo.

Prescrizione nelle ipotesi di restituzione di indennità anticipate dal datore di lavoro

Per le richieste di restituzione di indennità indebitamente anticipate dal datore di lavoro, la circolare distingue due situazioni. Se la prestazione è stata già restituita all’INPS, anche con riserva, o è stata effettuata la trattenuta, si applica la prescrizione annuale: decorre dal giorno della restituzione all’Istituto, se ricorre l’azienda, oppure dal giorno della trattenuta, se ricorre il lavoratore. Decorso tale termine, la prescrizione può essere eccepita.

Se invece la richiesta dell’Istituto non è ancora stata soddisfatta, si considera che l’INPS disponga di dieci anni per compiere gli atti necessari al recupero del credito. Prima del compimento di tali atti, un eventuale ricorso amministrativo dell’interessato è comunque sottoposto all’esame del Comitato provinciale.

Problemi di competenza territoriale e raccordo tra sedi

Nelle ipotesi di pagamento a conguaglio può verificarsi che la SAP che ha adottato il provvedimento sia diversa da quella presso cui l’azienda versa i contributi, talvolta anche in province diverse. La circolare evidenzia che, in astratto, il provvedimento può essere adottato sia dalla sede di residenza del lavoratore, presso cui affluisce la certificazione sanitaria, sia dalla sede di immatricolazione dell’azienda, che a seguito di accertamento ispettivo contesta al datore di lavoro le prestazioni indebitamente erogate.

Di conseguenza, l’unità funzionale competente per l’istruttoria del ricorso è quella che ha effettivamente adottato il provvedimento, e il Comitato provinciale competente è quello cui fa capo tale unità. La sede emittente deve però curare i raccordi con l’altra SAP potenzialmente coinvolta, indicare sempre nel provvedimento il Comitato competente e richiedere che il ricorso contenga gli estremi identificativi dell’atto impugnato o ne alleghi copia.

Se, dopo la decisione negativa su un ricorso proposto dal lavoratore o dall’azienda, l’atto viene impugnato dalla parte inizialmente non ricorrente, la SAP deve evidenziare gli elementi conoscitivi necessari per la conferma della decisione precedente, salvo che siano prodotti elementi nuovi o non valutati prima, idonei a portare alla riforma della decisione.

Questioni contributive pregiudiziali

Per le prestazioni che dipendono dalla risoluzione di questioni contributive pregiudiziali, la circolare richiama l’art. 22 del Regolamento delle procedure in materia di ricorsi amministrativi. In linea generale, il Comitato provinciale decide anche su tali questioni, salvo eccezioni tassativamente previste. Se la questione pregiudiziale non è di competenza del Comitato, ad esempio perché spetta a organi esterni all’Istituto o ad altri organi dell’INPS, il ricorso resta sospeso fino alla definizione della pregiudiziale. In ogni caso, il lavoratore mantiene la facoltà di adire il giudice quando siano scaduti i termini per il silenzio-rigetto.

Effetti del ricorso e sospensione dell’esecuzione

L’impugnazione amministrativa non ha effetto sospensivo sul provvedimento adottato dalla SAP. La circolare fa l’esempio della sanzione per assenza ingiustificata a controllo, che può quindi operare immediatamente, con eventuale recupero delle somme anticipate dal datore di lavoro, senza attendere la fine del contenzioso.

È però prevista la possibilità, per il dirigente della SAP o del Centro Operativo competente, di sospendere l’esecuzione della decisione del Comitato provinciale favorevole o sfavorevole. Il provvedimento di sospensione deve essere adottato entro cinque giorni dalla pronuncia del Comitato, comunicato motivatamente allo stesso Comitato e ai ricorrenti, e trasmesso alla Direzione Generale, Servizio PMMC, per la valutazione del Comitato Amministratore della Gestione Prestazioni Temporanee ai Lavoratori Dipendenti. Quest’ultimo decide entro 90 giorni dalla data del provvedimento di sospensione se confermare o annullare la pronuncia del Comitato provinciale. La sua decisione è definitiva; in mancanza, la decisione del Comitato provinciale diventa esecutiva.

Comunicazione dei provvedimenti e istruttoria del ricorso

Il provvedimento che nega il diritto all’indennizzo o ne limita il contenuto patrimoniale deve essere comunicato al lavoratore mediante raccomandata con ricevuta di ritorno. Nei casi di pagamento a conguaglio, la SAP deve informare contestualmente anche il datore di lavoro, affinché tenga conto del provvedimento ai fini erogativi o del recupero.

I provvedimenti devono essere completi e adeguatamente motivati, contenendo tutti i possibili motivi di contestazione deducibili nel caso concreto. La circolare ricorda che, in sede istruttoria del ricorso, può essere emesso un nuovo provvedimento per contestare un fatto determinante non rilevato in precedenza; in tal caso il termine per ricorrere decorre dal nuovo provvedimento.

Ricevuto il ricorso, la SAP deve compiere gli adempimenti istruttori e trasmettere con la massima sollecitudine alla Segreteria del Comitato provinciale tutta la documentazione utile, insieme a una relazione sottoscritta dal dirigente della sede con le osservazioni e le controdeduzioni di merito.

Notifica delle decisioni e rapporti con il datore di lavoro

Le decisioni dei Comitati vengono notificate ai ricorrenti secondo la disciplina vigente. Se il datore di lavoro non ha proposto ricorso, riceve comunicazione dell’esito soltanto quando il ricorso del lavoratore è accolto e ciò comporta una modifica delle istruzioni di recupero precedentemente impartite. La stessa logica si applica alla decisione del Comitato Amministratore in merito al provvedimento di sospensione adottato dal dirigente della sede.

Limiti di competenza: profili sanitari e rapporto di lavoro

La circolare mantiene la riserva già espressa sulla proponibilità al Comitato provinciale dei ricorsi attinenti a profili sanitari o medico-legali. In particolare, si intendono escluse le controversie concernenti il riacquisto e la decorrenza dell’idoneità al lavoro accertata in sede di controllo sanitario USL o INPS. Fino a successive istruzioni, tali ricorsi non possono essere sottoposti al Comitato provinciale. La medesima esclusione vale per le controversie sulla determinazione del periodo di astensione obbligatoria dal lavoro per maternità.

Le controversie sulla sussistenza del rapporto di lavoro non rientrano nella competenza del Comitato provinciale, ma in quella del Comitato regionale, che decide anch’esso in via definitiva. Se, per alcune categorie di lavoratori, come i braccianti agricoli, esistono speciali procedure contenziose previste da norme particolari, deve applicarsi quella disciplina e non è proponibile gravame al Comitato regionale.

Ambito di applicazione e prestazioni interessate

Le istruzioni si applicano anche alle controversie sulle prestazioni dovute ai donatori di sangue e ai riposi giornalieri delle lavoratrici madri previsti dall’art. 8 della legge n. 903/1977. Esse valgono inoltre per tutte le categorie di assicurati, compresi i lavoratori dello spettacolo e gli autoferrotranvieri di cui al R.D. n. 148/1931. Per i lavoratori marittimi soggetti al R.D. n. 1918/1937 e successive modificazioni la circolare rinvia a successive istruzioni.

Esigenza di uniformità applicativa

La Direzione richiama infine le sedi regionali a monitorare gli indirizzi assunti dai diversi Comitati provinciali in materia di malattia e maternità, così da favorire una corretta e uniforme applicazione della normativa. Eventuali divergenze interpretative devono essere segnalate alla Direzione Generale, Servizio PMMC, per gli opportuni interventi.