Sentenza n. 15093/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale relativo alla domanda di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, deducendo la violazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007, per la tardiva interlocuzione dell'Amministrazione e la mancata osservanza della disciplina sul procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali; la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e il difetto di istruttoria, sostenendo di avere trasmesso la documentazione richiesta, inclusi i certificati universitari relativi al Nivel e i programmi formativi, senza che essa fosse valutata; la violazione dei principi affermati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e della disciplina europea, per non avere il Ministero comparato concretamente il percorso formativo seguito in Romania con quello richiesto in Italia, né valutato l'eventuale adozione di misure compensative. Il diniego si fondava soprattutto sull'assenza dell'Adeverinta rilasciata dal Ministero romeno, del certificato di Nivel II e di documentazione sulla durata dei corsi e sui programmi formativi. La ricorrente ha inoltre dedotto che l'Amministrazione era rimasta inerte per oltre un anno, aveva assegnato un termine perentorio di un mese per le integrazioni, non aveva accolto le richieste di proroga e aveva respinto l'istanza senza esaminare la documentazione successivamente prodotta, compresa l'Adeverinta ministeriale nel frattempo ottenuta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Richiamando la disciplina europea, il d.lgs. n. 206/2007 e i principi delle sentenze dell'Adunanza Plenaria nn. 18-22 del 2022, ha affermato che l'Adeverinta ministeriale romena è un elemento istruttorio utile e certificativo, ma non costituisce un prerequisito la cui mancanza consenta di respingere automaticamente l'istanza senza esame del percorso formativo. Anche in assenza dell'Adeverinta, l'Amministrazione deve valutare concretamente e individualmente l'insieme dei diplomi, dei certificati, delle competenze, dell'esperienza professionale e dei percorsi formativi, verificando la loro corrispondenza, anche parziale, con le qualifiche richieste in Italia e valutando, se necessario, misure compensative proporzionate. Nel caso concreto, i certificati relativi al Nivel già indicavano il diritto all'insegnamento, il campo di specializzazione e la fascia di età, mentre l'Adeverinta ministeriale successivamente acquisita costituiva un riepilogo di elementi già desumibili dalla documentazione universitaria. Il Ministero ha quindi illegittimamente omesso la comparazione tra i percorsi formativi dei due Stati membri e la verifica, anche previo parere del Ministero dell'Università e della Ricerca, dell'equivalenza delle competenze o della necessità di misure compensative. Anche l'assenza del Nivel II non è stata ritenuta decisiva, poiché il diniego non aveva considerato l'insegnamento nella scuola secondaria di primo grado né la disciplina sull'abilitazione alle classi aggregate. Il TAR ha inoltre rilevato che i termini previsti dall'art. 51 della direttiva 2005/36/CE e dall'art. 16 del d.lgs. n. 206/2007 sono ordinatori, ma impongono comunque all'Amministrazione di informare tempestivamente il richiedente delle carenze documentali e di concludere il procedimento entro tempi ragionevoli. Il mancato rispetto di tali termini, unitamente alla mancata valutazione delle integrazioni prodotte, viola i doveri di collaborazione e buona fede e non può determinare automaticamente il rigetto dell'istanza. L'Amministrazione dovrà riesaminare la domanda alla luce dei principi indicati e della documentazione prodotta, anche in corso di causa. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Il Collegio rileva che la motivazione del diniego impugnato, assumendo come requisito indispensabile per procedere a valutare l’istanza di riconoscimento la produzione della c.d. Adeverinta ministeriale, attestante il diritto all’insegnamento, appare palesemente contrastante con la disciplina europea come ricostruita dalla recente Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022).

  La disposizione non consente di trattare l'Adeverinta come unico documento indispensabile per l'esame della domanda: l'art. 13 contempla sia l'attestato di competenza sia il titolo di formazione, sicché l'Amministrazione deve valutare anche i titoli formativi, salvo verificare concretamente il possesso delle competenze richieste.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Sulla base di quanto appena esposto, l’Adunanza Plenaria ha affermato il principio di diritto secondo cui “spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”.

  Il Ministero deve effettuare una valutazione comparativa complessiva delle competenze e, ove emerga una corrispondenza solo parziale o una differenza colmabile, può o deve disporre misure compensative adeguate e proporzionate, invece di respingere automaticamente la domanda.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  La previsione del menzionato art. 51 della Direttiva (e del corrispondente art. 16 del d.lgs. n. 206/2007) è chiara nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza deve concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

  L'Amministrazione deve segnalare tempestivamente le carenze documentali e concludere il procedimento entro il termine previsto dalla disciplina europea decorrente dalla documentazione completa; il ritardo non giustifica il rigetto automatico della domanda.

• art. 16 d.lgs. n. 206/2007

  La previsione del menzionato art. 51 della Direttiva (e del corrispondente art. 16 del d.lgs. n. 206/2007) è chiara nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza.

  La disciplina nazionale di recepimento impone un tempestivo esame formale della domanda e la comunicazione delle integrazioni necessarie; i termini sono ordinatori, ma vincolano la condotta procedimentale dell'Amministrazione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Quindi, ritenuta la possibilità di integrazione documentale da parte della Amministrazione (ex art. 2, comma 7, 6, comma 1, lett. b) e art. 10 bis, l. n. 241/1990), occorre osservare come l’inadempimento alla richiesta istruttoria – peraltro suscettibile di proroga ovvero di sospensione secondo i generali principi di proporzionalità e di favor in tema di libertà di circolazione prevista dalla Direttiva e dal Trattato – non può comunque condurre ex se al rigetto dell’istanza.

  La richiesta di integrazione documentale deve essere esercitata in modo proporzionato e collaborativo; l'eventuale mancato adempimento non esonera l'Amministrazione dall'esame sostanziale dei titoli già prodotti e non determina automaticamente il rigetto.

• art. 4, comma 4, d.m. n. 621/2024

  Non risulta dirimente – nella riferita prospettiva della omissione valutativa – l’assenza del certificato di Nivel II, posto che l’impugnato diniego non prende in considerazione la circostanza che la classe di insegnamento richiesta è relativa all’insegnamento nelle scuole medie, né altrimenti motiva in merito alla circostanza per cui ai sensi dell’art. 4, comma 4, del D.M. n. 621/2024 l’abilitazione all’insegnamento in una delle classi di concorso che sono confluite, ai sensi del DM n. 255 del 22.12.2023 nelle classi A-01, A-12, A-22, A-30 e A-48, A-70 e A71 “sono da considerarsi abilitati per tutti gli insegnamenti compresi nell’aggregazione e per la nuova classe di concorso” o alla idoneità di eventuali misure compensative a tal fine.

  L'assenza del Nivel II non può essere valutata astrattamente come ostativa senza verificare il concreto ambito della classe di concorso richiesta e l'eventuale applicabilità della disciplina sulle classi aggregate e sulle misure compensative.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  La condotta procedimentale seguita dall’amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio.

  La Pubblica amministrazione deve agire secondo collaborazione e buona fede nel procedimento, modulando richieste, termini e conseguenze delle carenze documentali in modo coerente con tali doveri.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali o titoli formativi conseguiti in un altro Stato membro, l'assenza di una specifica attestazione ministeriale estera non può essere qualificata automaticamente come ostativa all'esame della domanda quando siano stati prodotti titoli formativi o abilitativi idonei a documentare, almeno in parte, il percorso seguito e le competenze acquisite.
• L'autorità competente deve effettuare una valutazione concreta, individuale e comparativa dell'insieme dei diplomi, certificati, esperienze professionali e competenze dell'interessato rispetto ai requisiti nazionali; se la corrispondenza è parziale, deve valutare l'adozione di misure compensative proporzionate, anziché respingere automaticamente la domanda.
• Un'attestazione ministeriale estera può costituire un elemento istruttorio utile e certificativo, ma non necessariamente un requisito costitutivo o un prerequisito per l'esercizio del potere valutativo dell'Amministrazione, qualora le informazioni rilevanti risultino anche da altri titoli formativi ufficiali.
• I termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE e dal d.lgs. n. 206/2007 per la comunicazione delle carenze documentali e la conclusione del procedimento hanno natura ordinatoria, ma il loro mancato rispetto rileva ai fini della legittimità della condotta procedimentale e impone di modulare le conseguenze delle integrazioni tardive secondo correttezza, buona fede e proporzionalità.
• La mancata produzione o il tardivo reperimento di un documento richiesto dall'Amministrazione non consente il rigetto dell'istanza senza esaminare la documentazione già prodotta e le integrazioni successivamente trasmesse, quando l'Amministrazione non abbia tempestivamente indicato le carenze o abbia essa stessa consentito l'integrazione nel corso del procedimento.

Come è indicizzato