Sentenza n. 1061/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, l’accesso ai mandati di pagamento relativi a 24.853 fatture, in quanto cessionaria dei crediti vantati dalla cedente nei confronti dell’AST per il risarcimento dei danni da ritardato pagamento previsto dall’art. 6 del d.lgs. 231/2002. Secondo la ricorrente, i mandati sono necessari per dimostrare la data effettiva di liquidazione delle fatture e, quindi, il ritardo nell’adempimento. L’AST ha eccepito la carenza originaria di interesse, sostenendo che la documentazione richiesta era già stata prodotta nel giudizio civile pendente, nonché la natura massiva e sproporzionata dell’istanza e l’assenza di un interesse concreto. La ricorrente ha contestato tali rilievi, precisando che nel giudizio civile era stato depositato soltanto un elenco degli ordinativi di pagamento, non i mandati, e che i mandati effettivi erano 681, poiché ciascun ordinativo riguardava cumulativamente più fatture.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, rilevando che la documentazione depositata nel giudizio civile non coincideva con quella richiesta: erano stati prodotti elenchi e indicazioni degli ordinativi, ma non i mandati di pagamento. Nel merito, ha riconosciuto il diritto di accesso, poiché la ricorrente dispone di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato alla propria posizione di cessionaria dei crediti da ritardato pagamento. La consistenza numerica dei documenti non rende di per sé massiva o esplorativa un’istanza di accesso documentale ex l. 241/1990, quando essa sia specificamente funzionale alla tutela di una situazione giuridica. Il limite della massività è stato ritenuto pertinente soprattutto all’accesso civico generalizzato, caratterizzato dall’assenza di uno specifico interesse e dalla funzione di controllo diffuso. Le eventuali difficoltà organizzative dell’amministrazione avrebbero potuto essere gestite mediante modalità semplificate e concordate di ostensione. Il TAR ha inoltre escluso che l’accesso potesse essere negato sulla base di valutazioni sulla legittimazione della ricorrente o sulla fondatezza, proponibilità, ammissibilità o utilità concreta delle azioni civili sottostanti: è sufficiente un nesso di strumentalità tra documenti e situazione giuridica da tutelare. È stato quindi ordinato all’AST di consentire l’accesso ai mandati entro trenta giorni, anche mediante estrazione di copia o con modalità concordate. Non è stato nominato un commissario ad acta. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  sussiste il diritto della ricorrente di accedere alla documentazione richiesta, trattandosi di atti strumentali alla tutela della propria situazione giuridica soggettiva di cessionaria dei crediti vantati da Banca Ifis ex art. 6 del d.lgs. n. 231/2002 nei confronti dell’AST di Ancona, sicché non può non ravvisarsi un suo interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti ai quali ha chiesto di avere accesso.

  L’accesso documentale spetta quando i documenti richiesti siano collegati, mediante un nesso di strumentalità, a una situazione giuridica tutelata e l’interesse dell’istante sia diretto, concreto e attuale.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  In conclusione, il ricorso è fondato e va accolto. Ne consegue l’accertamento del diritto della società ricorrente ad ottenere l’ostensione dei mandati di pagamento emessi a fronte delle fatture di cui all’elenco allegato all’istanza ostensiva inviata a mezzo pec del 10 marzo 2026.

  Il silenzio formatosi sull’istanza di accesso è illegittimo quando sussiste il diritto ostensivo e consente al giudice di accertare tale diritto e ordinare all’amministrazione l’esibizione dei documenti.

• art. 6 d.lgs. 231/2002

  Trattandosi di somme dovute dall’Azienda per il ritardato pagamento di fatture relative alla fornitura di beni o servizi, siffatti mandati costituirebbero l’unico documento idoneo ad attestare l’effettiva data di liquidazione di ciascuna delle fatture saldate e, quindi, il ritardo del debitore nell’adempimento e il conseguente diritto maturato dal creditore.

  I documenti che attestano le date effettive dei pagamenti possono essere strumentali all’accertamento del diritto del creditore al rimborso dei costi e al risarcimento forfettario o del maggior danno da ritardato pagamento.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Proprio in ragione dell’ampiezza della legittimazione riconosciuta dal Legislatore in tema di accesso civico, il cui esercizio non richiede una specifica motivazione, la giurisprudenza ha avallato dinieghi opposti dalla p.a. a fronte di istanze massive, concentrate in un arco temporale ristretto e riconducibili a un unico centro di interessi, in quanto le stesse, in assenza di un interesse ostensivo precipuo, si appalesano sproporzionate rispetto alle esigenze di buon andamento dell’azione amministrativa.

  Il carattere massivo può costituire un limite all’accesso civico generalizzato, in ragione dell’ampiezza della legittimazione e dell’assenza di uno specifico interesse ostensivo; tale criterio non si trasferisce automaticamente all’accesso documentale difensivo.

Massime di principio

• Nell’accesso documentale difensivo è sufficiente che il richiedente dimostri un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e una situazione giuridica soggettiva tutelata; non è necessario dimostrare in anticipo la fondatezza, proponibilità o ammissibilità della pretesa sostanziale o giudiziale sottostante.
• Il giudice dell’accesso non deve decidere la pretesa principale alla cui tutela l’accesso è funzionale, né l’amministrazione può subordinare l’ostensione alla verifica della fondatezza o dell’ammissibilità dell’azione che l’interessato potrebbe intraprendere.
• La mera rilevanza numerica dei documenti richiesti non rende automaticamente massiva, sproporzionata o esplorativa un’istanza di accesso documentale ex l. 241/1990, quando la richiesta sia specifica e funzionale alla tutela di un interesse diretto, concreto e attuale.
• Il limite delle istanze massive, elaborato per l’accesso civico generalizzato in relazione alla funzione di controllo diffuso e all’assenza di uno specifico interesse, non può essere applicato automaticamente all’accesso documentale difensivo.
• Quando la quantità dei documenti determina difficoltà organizzative, l’amministrazione deve preferire modalità di ostensione semplificate e concordate, secondo un principio di leale collaborazione, senza negare il diritto di accesso per la sola mole degli atti.
• L’esito eventualmente sfavorevole del giudizio o dell’iniziativa cui l’accesso è strumentale non elimina necessariamente l’interesse ostensivo, se permane la possibilità di ulteriori iniziative di tutela o di una diversa evoluzione della situazione giuridica.

Come è indicizzato