Sentenza n. 4959/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato l’ordinanza comunale sostenendo di non essere più legittimata passiva, perché aveva perso la disponibilità dell’area nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare. Deduceva inoltre che i rifiuti erano stati inizialmente collocati nell’ambito di un’attività autorizzata, che l’interruzione delle operazioni di rimozione era dipesa dallo spossessamento dell’area e che l’eventuale responsabilità avrebbe dovuto gravare sul custode giudiziario o sul nuovo proprietario. In appello ha contestato la sentenza del TAR per violazione degli artt. 183, 188 e 192 d.lgs. 152/2006 e della l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti, contraddittorietà, violazione del contraddittorio procedimentale e omessa pronuncia. In particolare, ha sostenuto: che non vi fosse abbandono o deposito incontrollato, ma stoccaggio autorizzato; che la responsabilità del produttore fosse cessata con la perdita della disponibilità materiale del sito; che il richiamo all’art. 188, comma 4, fosse inconferente in mancanza di consegna dei rifiuti a terzi; che il Comune avesse modificato in corso di procedimento la motivazione, valorizzando soltanto nel verbale conclusivo una precedente sentenza del TAR e provvedimenti del giudice dell’esecuzione; che il termine di novanta giorni fosse incongruo; e che mancasse l’elemento soggettivo dell’illecito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che i rifiuti fossero pacificamente riconducibili all’attività dell’appellante e che la società, pur destinataria dell’ordine giudiziale di rilascio dell’immobile, non avesse provveduto alla loro integrale rimozione, lasciandoli sul sito per un rilevante periodo. In base al combinato disposto degli artt. 183 e 188 d.lgs. 152/2006, la responsabilità del produttore iniziale e del detentore permane lungo l’intera catena di gestione e non viene meno per la sola perdita della disponibilità materiale dell’area, in assenza di regolare conferimento dei rifiuti secondo le modalità previste dalla legge. La collocazione originariamente autorizzata dei materiali non esclude l’abbandono sopravvenuto, poiché la responsabilità riguardava la mancata rimozione dopo la cessazione dell’attività e il venir meno del titolo di detenzione dell’area. Il coinvolgimento del custode giudiziario o del proprietario non elide la responsabilità primaria e concorrente del produttore che abbia lasciato i rifiuti senza provvedere al loro regolare allontanamento. Il proprietario, invece, non è responsabile per la mera titolarità dominicale, occorrendo la prova di dolo o colpa. Il Collegio ha escluso la violazione del contraddittorio: l’interessata conosceva gli elementi essenziali dell’addebito e aveva potuto interloquire su di essi; non era necessario un confronto preventivo su ogni singolo argomento giuridico o riferimento esterno. La conferenza di servizi è stata qualificata come modulo procedimentale di coordinamento, non come organo deliberante, sicché le valutazioni espresse nelle singole sedute non vincolavano il Comune nella decisione finale. Il richiamo alla precedente sentenza del TAR e ai provvedimenti del giudice dell’esecuzione aveva funzione descrittiva o rafforzativa e non costituiva il fondamento autonomo dell’ordinanza, basata soprattutto sugli accertamenti amministrativi, tecnici e di polizia ambientale e sul riconoscimento della provenienza dei rifiuti. È stata inoltre esclusa l’omessa pronuncia, poiché la decisione del TAR era logicamente incompatibile con le tesi dell’appellante. Le spese del grado sono state poste a carico dell’appellante e liquidate in complessivi euro 12.000, oltre accessori, in favore delle parti indicate nel dispositivo.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  «L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati»; il responsabile è tenuto alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento quando la violazione sia loro imputabile a dolo o colpa.

  L’ordinanza di rimozione deve essere indirizzata all’effettivo responsabile dell’abbandono; il proprietario o il titolare di diritti sull’area può essere coinvolto soltanto in presenza di dolo o colpa, che devono essere accertati dall’amministrazione in contraddittorio. La persistente mancata rimozione dei rifiuti da parte del produttore, dopo la cessazione dell’attività e il venir meno del titolo di detenzione dell’area, integra abbandono anche se la collocazione originaria era stata autorizzata.

• art. 183 d.lgs. 152/2006

  Rileva, insieme all’art. 188, per fondare la responsabilità del produttore iniziale e del detentore nella gestione dei rifiuti.

• art. 188 d.lgs. 152/2006

  La responsabilità del produttore iniziale e del detentore per la corretta gestione dei rifiuti permane lungo la catena del trattamento e non cessa per la sola perdita della disponibilità materiale del sito, se non vi è stato regolare conferimento secondo legge.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  «Fermo restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto».

  La disciplina della responsabilità da inquinamento e degli obblighi di bonifica è distinta da quella dell’abbandono o deposito incontrollato di rifiuti.

• artt. 255 e 256 d.lgs. 152/2006

  Sono richiamati per distinguere il sistema sanzionatorio amministrativo e penale relativo all’abbandono di rifiuti, senza costituire il fondamento diretto dell’ordinanza impugnata.

• art. 241 l. 241/1990

  Richiamata dall’appellante con riguardo alle garanzie partecipative; il giudice ha ritenuto soddisfatto il contraddittorio perché l’interessata aveva conosciuto e discusso gli elementi essenziali dell’addebito.

Massime di principio

• La responsabilità del produttore iniziale e del detentore per la corretta gestione dei rifiuti permane fino al loro regolare conferimento secondo le modalità previste dalla legge e non viene meno per la sola perdita della disponibilità materiale o giuridica dell’area sulla quale i rifiuti sono presenti.
• La collocazione originariamente autorizzata dei rifiuti non esclude la configurabilità dell’abbandono quando, cessata l’attività o venuto meno il titolo di detenzione dell’area, il produttore non provveda alla loro rimozione e al corretto avvio a recupero o smaltimento.
• Ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152/2006, la responsabilità del proprietario o del titolare di diritti reali o personali sull’area non può fondarsi sulla mera titolarità o disponibilità del bene, ma richiede l’accertamento di una condotta dolosa o colposa da parte dell’amministrazione, svolto in contraddittorio con l’interessato.
• Il coinvolgimento del custode giudiziario o di altro soggetto che abbia successivamente acquisito la disponibilità dell’area non esclude la responsabilità primaria del produttore che abbia lasciato i rifiuti sul fondo senza provvedere al loro regolare allontanamento.
• Il contraddittorio previsto dall’art. 192 d.lgs. 152/2006 è rispettato quando l’interessato sia posto in condizione di conoscere gli elementi essenziali dell’addebito e di interloquire su di essi; non è necessario un confronto preventivo su ogni singolo argomento giuridico o su ogni riferimento esterno utilizzato nella motivazione finale.
• Le valutazioni espresse nelle singole sedute di una conferenza di servizi non vincolano l’amministrazione procedente, poiché la conferenza costituisce un modulo procedimentale di semplificazione e coordinamento e non un organo collegiale deliberante.

Come è indicizzato